Michael Kleine-Cosack - Verfassungsbeschwerden und Menschenrechtsbeschwerde

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Die Charta enthält einen Kohärenzartikel in Art. 52 Abs. 3:

„Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird. Diese Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der Union einen weitergehenden Schutz gewährt.“

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Im Gegensatz zur EMRK hat die Charta in der deutschen Rechtsordnung nicht nur den Rang eines einfachen Bundesgesetzes. Sie genießt vor nationalen Gerichten und Behörden als Teil des Unionsrechts einen Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht. Dies ist aber nur der Fall in Verfahren mit „europarechtlichem Bezug“, wenn also in Verfahren Unionsrecht aus- bzw. durchgeführt oder umgesetzt wird, was der EuGH aber in „zunehmendem“ – durchaus fragwürdigen – Umfang annimmt.[39]

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Beispiel

EuGH Urt. v. 26.2.2013 – C-617/10 = NJW 2013, 1415 (Fransson/Schweden):Hier stellte sich für ein Strafgericht die Frage, ob nach steuerlichen Sanktionen in Form von Steuerzuschlägen wegen Steuerhinterziehung auch noch eine strafrechtliche Verurteilung am Maßstab des Art. 50 EU-Grundrechtecharta zulässig sei. Nach dem EuGH sind steuerliche Sanktionen und ein Verfahren wegen Steuerhinterziehung als Durchführung mehrerer Bestimmungen des Unionsrechts über die Mehrwertsteuer und die finanziellen Interessen der Union anzusehen. Daher seien auch die Charta und das in ihr enthaltene Doppelbestrafungsverbot anwendbar und konnten in diesem Fall vom EuGH ausgelegt werden. In der Sache urteilte er jedoch, dass nur wenn die steuerliche Sanktion tatsächlich strafrechtlichen Charakter habe, die Einleitung des Strafverfahrens den Grundsatz der Doppelbestrafung verletze.

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Die Entscheidung des EuGH geht zu weit. Die vom BVerfG im Antiterrorurteil[40], bei der es zu recht eine Durchführung des Rechts der Union i.S.d. Art. 51 Abs. 1 S. 1 der Grundrechtecharta der EU verneinte, geäußerten Vorbehalte sind verständlich. Wenn eine Regelung – so das BVerfG – nur innerstaatliche Ziele verfolgt, die das Funktionieren der unionsrechtlich geordneten Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen können, dann besteht keine Vorlagepflicht.[41] Die Drohung des BVerfG mit einer „ultra-vires“-Entscheidung kann aber mit Latzel[42] nur als „mißlungene Karlsruher Trotzreaktion“ bewertet werden.

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Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union (EU) wird erheblich erweitert nach deren Beitritt zur EMRK. Die EU wurde durch Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag zum Abschluss eines solchen Vertrags ermächtigt. Nach Art 6 Abs. 3 EU-Vertrag sind die Grund- und Menschenrechte der EMRK bereits jetzt Teil des Unionsrechts. Die Voraussetzungen zum Beitritt der EU zur EMRK wurden bereits mit dem 14. Protokoll zur EMRK im Jahr 2004 geschaffen. Seit Inkrafttreten dieses Protokolls am 1.6.2010 ist somit ein Beitritt der EU zur EMRK möglich. In einer Pressemitteilung vom 17.3.2010 schlägt die Europäische Kommission sog. Verhandlungsrichtlinien für den Beitritt zur EMRK vor.

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Bereits seit dem 30.6.2005 behält sich der EGMR[43] im Übrigen vor, jeden einzelnen Rechtsakt der EU in Bezug auf die Europäische Menschenrechtskonvention zu prüfen:

„If such equivalent protection is considered to be provided by the organisation, the presumption will be that a State has not departed from the requirements of the Convention when it does no more than implement legal obligations flowing from its membership of the organisation. However, any such presumption can be rebutted if, in the circumstances of a particular case, it is considered that the protection of Convention rights was manifestly deficient. In such cases, the interest of international cooperation would be outweighed by the Convention‘s role as a “constitutional instrument of European public order“ in the field of human rights.“[44]

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Die Unionsgrundrechte binden die Unionsorgane unmittelbar. Für die Mitgliedstaaten gelten sie – im Gegensatz zu den Grundfreiheiten des AEUV – nur dann, wenn diese das Unionsrecht anwenden oder ausführen, was aber – wie der erwähnte Fall Fransson/Schweden gezeigt hat – in zunehmenden Umfang von EuGH bejaht wird. Sowohl beim administrativen Vollzug von unmittelbar wirkendem Unionsrecht als auch bei der Umsetzung von Richtlinien (vor allem von solchen mit einer Öffnungsklausel) sind die Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte gebunden. Bei der Überprüfung einer Einschränkung von Grundfreiheiten durch nationale Bestimmungen oder eine Praxis der Mitgliedstaaten zieht der EuGH die Unionsgrundrechte nicht nur als Schranke, sondern auch als „Schranken-Schranke“ heran.

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Wenn auch die Grundrechte in der EU anerkannt sind, so fehlt es doch an speziellen – der Verfassungsbeschwerde vergleichbaren – Verfahren zu deren Durchsetzung.[45] Ebensowenig gibt es ein – dem BVerfG entsprechendes – Gericht, das speziell über die Einhaltung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht zu wachen hat. Der EuGH ist vielmehr zugleich Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz.

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Der Grundrechtsschutz im Gemeinschaftsrecht wird daher nur mit allgemeinen Klageverfahren vor den nationalen Gerichten gewährleistet. Er kann bei Akten mit gemeinschaftsrechtlichem Bezug nur inzidenter vor den nationalen Fachgerichten und letztinstanzlich vor dem EuGH geltend gemacht werden.

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Das BVerfG sollte im Rahmen von Verfassungsbeschwerden – wie bei der EMRK[46] – auch die Grund- und Menschenrechte der EU einschließlich der Grundrechtecharta prüfen und sich nicht auf eine Willkürkontrolle beschränken.

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Beispiel

BVerfG NJW 2012, 1202 – Reichweite des in Art 50 EUGrdRCh normierten Doppelbestrafungsverbotes: „Die Fachgerichte sind nicht willkürlich davon ausgegangen, dass die Grundrechtecharta im vorliegenden Fall Anwendung findet. Dies kann sich allerdings nicht allein – wie die Fachgerichte meinen – aus dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 1. Dezember 2009 und der Bezugnahme von Art. 6 Abs. 1 EUV auf die Grundrechtecharta ergeben. Vielmehr muss zusätzlich gemäß Art. 51 GrCh der Anwendungsbereich der Grundrechtecharta eröffnet sein. Die Grundrechtecharta bindet nämlich in erster Linie die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, Art. 51 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GrCh. Eine Bindung der Mitgliedstaaten sieht die Grundrechtecharta „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“ vor, Art. 51 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GrCh. Die Bestimmungen der Charta für sich genommen sind daher nicht tauglich, als „Recht der Union“ mitgliedstaatliches Handeln der Charta zu unterwerfen, das nicht in Durchführung anderweitigen Unionsrechts ergangen ist.“

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Hingegen können die europäischen Gerichte von den Bürgern nicht direkt angerufen werden, wenn sie eine Verletzung von Grund- und Menschenrechten durch die EU rügen.

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Für die Praxis wenig bedeutsam ist, dass Bürger der Europäischen Union sowie sonstige Dritte durch Klage direkt Grundrechtsverletzungen durch EG-Organe geltend machen können nach Art. 263 AEUV. Schließlich muss der Einzelnen darlegen, unmittelbar und individuell durch eine Maßnahme eines Gemeinschaftsorgans betroffen zu sein. Diese Voraussetzung erweist sich als besonders hohe Hürde, da der größte Teil der Maßnahmen von EU-Organen Personenmehrheiten betrifft und daher die individuelle Betroffenheit fehlt.[47] Da eine Individualklage gegen eine Richtlinie oder eine Verordnung danach grundsätzlich nicht zulässig ist, muss im Regelfall gegen die darauf beruhenden Maßnahmen deutscher Hoheitsträger der nationale Rechtsweg beschritten werden.