Anne Hahn - Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht

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Die Ausgestaltungsregelungen unter Berücksichtigung der Rundfunkfreiheit müssen sowohl im privaten als auch im öffentlich-rechtlichen Bereich den Erfordernissen der Meinungsvielfalt und der Ausgewogenheit insgesamt gerecht werden,[265] also dem Pluralismusgebotentsprechen. Dies umfasst gerade auch im privaten Rundfunk die Sicherung der Vielfalt durch die Länder als Rundfunkgesetzgeber.[266] Auch hier gilt der verpflichtende Verfassungsauftrag zur Schaffung einer positiven Ordnung. Diese Pflicht bedeutet keine Einschränkung der Rundfunkfreiheit, sondern deren Gestaltung, wobei der Gesetzgeber einen breiten Spielraum hat[267] und sich zwischen dem binnenpluralen und dem außenpluralen Modell oder für eine Mischform[268] entscheiden kann. Das BVerfG geht von einer Kombination aus Binnen- und Außenpluralismus aus, bei der die Ausgewogenheit der Meinungen im Innenbereich durch Rundfunkräte der Veranstalter gewährleistet wird.[269] In diesen sollen alle gesellschaftlich relevanten Gruppen vertreten sein. Für die Wahrung des Außenpluralismus wird durch ein ausgewogenes, der Meinungsvielfalt entsprechendes Angebot inländischer Programme gesorgt.[270] Nach dem den öffentlich-rechtlichenRundfunk prägenden binnenpluralen Modellmüssen alle maßgeblichen gesellschaftlichen Gruppen[271] im Binnenbereich des Rundfunkveranstalters vertreten und mit bestimmten Einwirkungsmöglichkeiten ausgestattet sein.[272] Im privaten Rundfunkhat sich ein außenplurales Modelldurchgesetzt, bei dem der einzelne Veranstalter zwar kein in sich ausgewogenes Programm anbieten muss, aber zu „sachgemäßer, umfassender und wahrheitsgemäßer Information und einem Mindestmaß an gegenseitiger Achtung verpflichtet“ ist.[273] Gleichwohl finden sich in den Landesmediengesetzen hohe Anforderungen an die Vielfalt namentlich privat veranstalteter Vollprogramme.[274]

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Eine wesentliche Bedeutung der Rundfunkfreiheit liegt in der mit ihr verbundenen Programmfreiheit, die den Kernbereich der Tätigkeiten des Rundfunkveranstalters umfasst und dessen Entscheidung über die Inhalte und Formen des Programms einschließlich „Anzahl und Umfang der erforderlichen Programme“[275] einschließt.[276] Sie ist also als Verbot staatlicher und jeder sonstigen fremden Einflussnahme auf Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung der Programme zu verstehen. Nach der Rspr. des BVerfG sind allerdings gesetzliche Programmbegrenzungen weder von vornherein unzulässig, noch ist jede Programmentscheidung einer Rundfunkanstalt finanziell zu honorieren.[277] Insbesondere ist es den Rundfunkanstalten verwehrt, den „Programmumfang und den damit mittelbar verbundenen Geldbedarf[278] über den Rahmen des Funktionsnotwendigen hinaus auszuweiten“.[279] Gegenstand von Diskussionen sind in diesem Zusammenhang die Social-Media Aktivitäten des Staates.[280] Es liegt auf der Hand, dass etwa die Bundesregierung durch ihren seit Anfang 2015 betriebenen Facebook-Auftritt im Sinne der Regierung kommuniziert.[281] Von einer Gefährdung des Pluralismus wird hier aber nicht die Rede sein können, weil zeitgemäße Öffentlichkeitsarbeit des Staates in neueren Kommunikationsformen als eine Stimme unter vielen in Erscheinung tritt und der Weg über die modernen Kommunikationsmittel auch der Opposition offen steht. Will der Staat die jüngere Zielgruppe erreichen, ist es fast geboten, moderne Kommunikationswege und -mittel wie Social Media nutzen. Die Darstellung der Regierungsarbeit in der Öffentlichkeit ist kein neues Phänomen und im Rahmen Sozialer Medien rechtlich hinnehmbar, solange die betreffende staatliche Stelle als Betreiber der Seite erkennbar in Erscheinung tritt und andere Meinungen nicht unterdrückt werden.

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Als besondere Rechtsquelle kennt das Rundfunkrecht Staatsverträge.[282] Diese schließen die Bundesländer als originäre Hoheitsträger miteinander[283] und können damit länderübergreifend einheitliches Recht für den Rundfunk schaffen, was der Bund aus Kompetenzgründen hinsichtlich der inhaltlichen Seite nicht darf.[284] Diese Praxis der Länder besteht seit 1987 und normiert ausgehend von der Rspr. des BVerfG die Grundlagen der dualen Rundfunkordnung als Nebeneinander von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk.

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Im Zentrum steht der Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien(RStV). Daneben gibt es den ARD-Staatsvertrag, den ZDF-Staatsvertrag, den Staatsvertrag über die Körperschaft des Öffentlichen Rechts „Deutschlandradio“und den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag(JMStV). Der ARD-Staatsvertrag verpflichtet die in der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (ARD) zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten insbesondere zur gemeinsamen Gestaltung eines Fernsehvollprogramms (§ 1 ARD-Staatsvertrag). Der ZDF–Staatsvertrag regelt in § 2 die entsprechende Verpflichtung für das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF). Insbesondere der ZDF-Staatsvertrag enthält detaillierte Regelungen etwa zur Binnenstruktur der Anstalt. Zusätzlich gelten in allen Bundesländern Rundfunk-, bzw. Mediengesetze.

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Der RStV enthält in seinen §§ 1–10 RStV allgemeine Vorschriften. Hier ist zunächst der Begriff des Rundfunks selbst (§ 2 Abs. 1 RStV) einfachgesetzlich definiert. § 2 Abs. 2 RStV enthält in den Nr. 1–20 die Bestimmung folgender Begriffe: Rundfunkprogramm(Nr. 1), Sendung(Nr. 2), Vollprogramm(Nr. 3), Spartenprogramm(Nr. 4), Satellitenfensterprogramm(Nr. 5), Regionalfensterprogramm(Nr. 6), Werbung(Nr. 7), Schleichwerbung(Nr. 8), Sponsoring(Nr. 9 in Verbindung mit § 8 RStV), Teleshopping(Nr. 10), Produktplatzierung(Nr. 11), Programmbouquet(Nr. 12), Plattformanbieter(Nr. 13) und Rundfunkveranstalter(Nr. 14). Diese Begriffe gelten einheitlich sowohl für den öffentlich-rechtlichen als auch den privaten Rundfunk. In § 2 Abs. 2 Nr. 15-20 RStV schließlich finden sich weitere Definitionen dessen, was unter Information (Nr. 16), Bildung (Nr. 17), Kultur (Nr. 18) sowie unter einem sendungsbezogenen Telemedium (Nr. 19) und einem presseähnlichen Angebot (Nr. 20) zu verstehen ist. Mit dem 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurden zudem die Vorschriften über Werbung und Teleshopping reformiert. § 7 RStV enthält ausführliche Werbegrundsätze und Kennzeichnungspflichten für Werbung, Teleshopping und Dauerwerbesendungen.[285] § 7a RStV bestimmt unter welchen Voraussetzungen Werbung und Teleshopping in das Programm eingefügt werden dürfen. Als Regelungen des allgemeinen Teils gelten sie für den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk gleichermaßen. Eine Differenzierung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk findet diesbezüglich in den §§ 15 f. RStV respektive §§ 44 ff. RStV statt.[286]

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Der zweite Abschnitt des RStV (§§ 11–19a RStV) ist dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk[287] gewidmet. § 11 RStV umschreibt zunächst dessen Auftrag. In der Generalklausel des § 11 Abs. 1 S. 1 RStV werden die durch das BVerfG diesbezüglich geprägten Kernbegriffe umgesetzt.[288] Den tatsächlichen Programmauftrag, also die wesentlichen inhaltlichen Vorgaben, enthalten die S. 2–5. § 11a RStV nennt als Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Rundfunkprogramme (Hörfunk- und Fernsehprogramme) und Telemedien sowie programmbegleitende Druckwerke. Diese und deren Ausgestaltung sind im Einzelnen in den §§ 11b–f umschrieben. Neu seit dem 19. RÄndStV ist § 11g, der das Jugendangebot der in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten und des ZDF und dessen Inhalt normiert. Hierzu gibt es, ebenfalls seit dem 19. RÄndStV, als Anlage zu § 11g Abs. 5 S. 1 eine Negativliste für das Jugendangebot. §§ 12–18 RStV befassen sich mit der Finanzierung des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks einschließlich Werbung und Sponsoring.[289]