Lida Buitrago Campos - Ordenar el territorio

FIGURA 1.2. Víctimas del conflicto armado colombiano por departamentos y regiones en el periodo 2017-2019

Fuente: la autora, con base en Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (datos a febrero del 2019).

Como se ve en la figura 1.3, el mayor porcentaje de los municipios receptores de la población víctima debe realizar esquemas de ordenamiento territorial (EOT) y planes básicos de ordenamiento territorial (PBOT). Una de las implicaciones de este fenómeno es que esa población desplazada aparece en las cifras de la Unidad para las Víctimas, pero no se encuentra contabilizada en las cifras del DANE, lo cual genera inconsistencias en las demandas que se deben afrontar en el ámbito municipal por el incremento poblacional; a esto hay que sumarle una cartografía desactualizada que no ubica los asentamientos de la población víctima en los territorios.

La Corte Constitucional, en el ya mencionado Auto 373 del 2016, conecta de manera directa el derecho a la reubicación de la población desplazada y la legalización de los asentamientos informales y reconoce que el Gobierno no ha identificado los asentamientos informales en los que se ubica este grupo poblacional y, menos aún, ha establecido la cantidad de personas desplazadas que en ellos habitan. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 63)

FIGURA 1.3. Instrumentos de ordenamiento territorial y población víctima

Fuente: la autora, con base en Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2005, 2011).

Ante este déficit en las cifras se evidencia el trabajo realizado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el cual hace alusión a la situación de los planes de ordenamiento:

a la fecha hay 886 POT no vigentes que corresponden al 81 % de los municipios del país […] El 60 % de los POT definen de manera inadecuada el perímetro urbano; 32 % no clasifica suelos de expansión y 50 % los clasifica inadecuadamente. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 188)

La falta de un instrumento actualizado de planeación y de cifras exactas sobre la población víctima y su ubicación son unas de las grandes debilidades que posee la reparación. Desde los planes de ordenamiento territorial se hace referencia a los POT modernos como una nueva estrategia que articula los instrumentos de gestión de la expansión urbana y el desarrollo sostenible. En el ámbito normativo se articula la gestión del riesgo a modo de una variable fundamental para los planes de ordenamiento:

[…] en el marco de la ejecución del programa POT modernos, es importante que la labor de asesoramiento por parte del DNP esté orientada a contemplar dentro del ordenamiento territorial estrategias dirigidas a la regularización urbanística, en los municipios donde se presenta proliferación de asentamientos informales y debilidades institucionales, con un enfoque que considerando tales aspectos se oriente hacia un desarrollo progresivo que a su paso genere capacidad institucional y la experiencia necesaria para adelantar este tipo de procesos bajo la visión urbanística del territorio consagrada en los instrumentos de planificación. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 188)

Este instrumento territorial debe tener una complementariedad con los planes de retorno y reubicación, lo que hace referencia a la reparación colectiva de la población víctima. La caracterización de esta población, así como el seguimiento y actualización de los datos, permiten un acercamiento a la problemática para articularla al plan de ordenamiento territorial (figura 1.4).

FIGURA 1.4. Ley de Ordenamiento Territorial vs. Ley de Víctimas

Fuente: la autora, con base en las leyes 388 del 1997 y 1448 del 2011.

Los puntos de coincidencia entre las dos leyes (388 de 1997 y 1448 del 2011) se relacionan con garantizar la vivienda, la salud, la educación y la participación comunitaria (reflejadas desde los equipamientos). A esto se suman los medios de vida, lo que se traduce en espacios productivos de forma individual y colectiva. La Ley de Ordenamiento Territorial establece que se debe definir el tipo de suelo (urbano, rural) y que en las zonas pobladas hay que determinar las áreas de protección y conservación, los espacios públicos y las vías, así como garantizar la prestación de los servicios públicos; además, desde las construcciones se tienen que definir los índices de ocupación y construcción. Los planes de retorno y reubicación deben tener un predio legal y un título. Este proceso se hace desde la articulación institucional para realizar al inicio los levantamientos topográficos y el plan urbanístico de los asentamientos informales; continúa un proceso de estudio de títulos, el cual repercute en la garantía de los servicios públicos.

En la Sentencia T-025 del 2004 la corte indica que, por definición, los procesos de reubicación están íntimamente vinculados a las políticas sectoriales de vivienda urbana y suponen significativos niveles de integración local o comunitaria, que deben permitir a la población desplazada generar un tejido social y condiciones de arraigo que le faciliten superar los efectos del desplazamiento y construir un proyecto de vida digno. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 64)

De esta manera, la reparación individual y colectiva contribuye a garantizar la integración local en función de resarcir los derechos de la población víctima.

1.2. Asentamientos de la población víctima

La población víctima ocupa los territorios de forma individual o colectiva y crea asentamientos. “La irregularidad del proceso de asentamiento consiste en que infringe las reglas de planeación o de provisión de servicios” (Hataya, 2010, p. 78); así, un asentamiento es informal cuando no se realiza un proceso formal para la ocupación. En este sentido, la vivienda también pasa por un proceso evolutivo o involutivo:

[…] cada vivienda es construida por etapas, de acuerdo con la capacidad financiera de la familia. Aunque emplean trabajadores calificados, diseñan y financian la construcción por sí mismos y no es raro que violen las normas de construcción de la ciudad, por ejemplo, las normas de resistencia sísmica, las personas construyen de manera provisional sistemas de agua, letrinas, estufas de leña, se cuelgan a sistemas eléctricos, supliendo inicialmente las necesidades individuales de las familias y posteriormente las necesidades colectivas. (Hataya, 2010, p. 77)

El artículo 30 de la Ley 387 de 1997 se refiere al apoyo a las organizaciones de desplazados: “el Gobierno Nacional brindará las garantías necesarias a las organizaciones de los desplazados y a las Entidades No Gubernamentales que desarrollen acciones en pro de los derechos humanos y de los desplazados internos”.