Lida Buitrago Campos - Ordenar el territorio

En paralelo a la Ley 387 de 1997 (Ley de Desplazados) apareció la Ley 388 de 1997 (Ley de Ordenamiento Territorial), que establece las categorías de los planes y complementa los instrumentos de planeación y gestión fijados en la Ley 9.a de 1989. Por otra parte, si bien el tema central de la Ley 810 del 2003 son las sanciones urbanísticas, se mencionan los procesos de legalización y titulación haciendo hincapié en la no legalización de vivienda de poseedores; a su vez, el Decreto 564 del 2006 expone los requisitos para la legalización de los asentamientos humanos.

El Decreto 3600 del 2007 hace referencia al ordenamiento del suelo rural y del suelo rural suburbano, y a la definición de los centros poblados rurales. En ese momento el desplazamiento de la población empezaba a tener efectos en los municipios receptores, los cuales se ubicaban en asentamientos vulnerables, y luego se conformaron asentamientos informales en zonas urbanas, rurales y suburbanas. El Decreto 4825 del 2011 establece la transferencia de bienes fiscales para programas de vivienda como un instrumento de cara a los asentamientos que se encuentran ubicados en este tipo de bienes.

Por otra parte, frente a los desastres naturales que afectan los asentamientos humanos se generó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres con la Ley 1523 del 2012; esto se incorporó a los planes de ordenamiento con el Decreto 1807 del 2014. En el capítulo 5 del Decreto 1077 del 2015 sobre los procesos de legalización se hace énfasis en la independencia entre la legalización y la titulación, así como en la articulación de los procesos de legalización a través de la resolución de los planes de ordenamiento que se deben ajustar a los estudios urbanísticos e incorporarse al tipo de suelo. En el Decreto 149 del 2020 se establece el procedimiento de legalización de asentamientos informales sobre bienes fiscales (tabla 1.2).

TABLA 1.2. Normativa sobre el ordenamiento territorial

Fuente: la autora.

La normativa sobre el ordenamiento indica que se debe hacer un plan en función del tamaño del municipio, así como definir los límites de su suelo urbano y rural e identificar en este suelo las actividades que se desarrollan y complementarlas según sus necesidades. También establece los procedimientos que tienen que realizar los proyectos de vivienda formal e informal; asimismo, se apoya tanto en la prospectiva del plan de ordenamiento como en la gestión del riesgo para señalar que esta vivienda debe estar en un lugar adecuado y que el plan tiene que propender a limitar el crecimiento urbano en zonas de riesgo y a conservar las zonas definidas con protección ambiental.

Las víctimas del conflicto armado se han ubicado en asentamientos informales que, como lo ha mencionado la Corte Constitucional (Sentencia C-588/19), se encuentran identificados en un bajo porcentaje, se localizan dentro del territorio en suelo urbano, suburbano y rural, y se asientan en predios privados, baldíos o bienes de la nación. Estos poseen problemáticas comunes por no tener servicios básicos. Además, a las poblaciones víctimas se les han vulnerado derechos. Si bien estas personas se han reconocido como víctimas, el reconocimiento no se ha dado desde el ordenamiento territorial, puesto que se carece de infraestructura administrativa para identificar su ubicación, como se verá más adelante.

1.1. Situación de las víctimas

Al analizar el fenómeno del desplazamiento, según cifras de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de 1997 al 2000 se identificó un incremento de 350.000 personas. En el 2002 hubo un aumento de 100.000 personas soportado por el auge de los grupos armados y las desafortunadas negociaciones de San Vicente del Caguán (departamento de Caquetá) entre el Gobierno nacional y las FARC. Un nuevo periodo presidencial y un cambio de enfoque plantearon un fuerte descenso en el 2003: 300.000 personas. En el 2005 surgió la Ley de Justicia y Paz (Ley 975) sobre la reincorporación de algunos grupos armados, lo que generó un descenso de 200.000 personas. En el 2011 hubo un incremento de 40.000 personas, surgió la Ley 1448 sobre las víctimas del conflicto, se inició el proceso de los nuevos acuerdos de paz y se vio una importante disminución de las víctimas (figura 1.1).

FIGURA 1.1. Personas expulsadas en el periodo 1997-2018 (total)

Fuente: la autora, con base en Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (datos a febrero del 2019).

A la par con este proceso de desplazamiento surgió la Ley 388 de 1997, que establece que todos los municipios de Colombia deben desarrollar un plan de ordenamiento; a esta capa urbana y rural se le suma la población desplazada como un fenómeno que se evidencia dentro de su territorio, pero que no se identifica de modo pleno en las cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Entre los departamentos y regiones que recibieron a la población desplazada se encuentran Antioquia, Centro, Urabá y Valle del Cauca. Estas cifras se mantienen, como lo evidencia la figura 1.2, por tanto, la problemática sigue latente en los territorios.

La Corte Constitucional reconoció que el 74 % de la población desplazada busca reubicarse de manera permanente en las diferentes ciudades del país, lo cual significa que cerca de 4,5 millones de personas han decidido reubicarse en zonas diferentes a aquellas de las cuales fueron expulsadas por la violencia. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 62)