Lida Buitrago Campos - Ordenar el territorio

Al profesor Andrés Cuesta Beleño por ser mi maestro desde mi época de pregrado y por darme la oportunidad de trabajar en su grupo de investigación.

A los estudiantes que creyeron en mi trabajo y que forman parte del Grupo de Ordenamiento Territorial Autosuficiente Formación Integral (Gotafi). A cada uno de ellos: mil gracias.

Presentación

Este trabajo surgió de la investigación Nuevas formas de ordenamiento territorial autosuficientes con formación integral en el escenario del posacuerdo y la consolidación de la paz, desarrollada a través del Centro de Investigación Hábitat, Desarrollo y Paz (CIHDEP) de la Facultad de Ciencias del Hábitat de la Universidad de La Salle, con el apoyo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), suboficina del municipio de Mocoa (departamento del Putumayo).

La investigación se hizo en Mocoa por medio del programa Soluciones Duraderas que despliega el ACNUR a fin de garantizar el restablecimiento de los derechos de la población víctima del conflicto armado en Colombia, con un enfoque en la reparación individual mediante la legalización y la titulación de asentamientos de origen informal a través de los planes de retorno y reubicación. Los procesos de legalización y titulación contaron con el apoyo de instituciones como la Gobernación del Putumayo, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Alcaldía de Mocoa, entre otras.

El estudio se realizó desde julio del 2016 hasta diciembre del 2017. El grupo de investigación tuvo el respaldo de estudiantes de pregrado en práctica profesional; además, algunos trabajos de grado se articularon al desarrollo de la investigación por medio de las modalidades de producción intelectual, diseño urbano y arquitectónico, y política pública del programa de Arquitectura de la Facultad de Ciencias del Hábitat de la Universidad de La Salle. Algunos de esos trabajos se exponen en esta publicación por su valor y por su aporte a las comunidades.

Introducción

El proceso de reparación a las víctimas del conflicto armado en Colombia lleva veintidós años y aún no se ha evaluado si ya se encuentran reparados sus derechos y si se ha dado la cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, como lo expresa la Ley de Víctimas (Ley 1448 del 2011). Con el surgimiento en simultáneo de la Ley de Desplazados (Ley 387) y la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388) en 1997 se crearon vacíos desde su articulación basados en municipios que no contaban con un diagnóstico claro de sus territorios, una cartografía desactualizada o inexistente y un soporte administrativo municipal que desconocía las debilidades y fortalezas de estos.

A todo eso le tenemos que sumar una situación originada desde el fenómeno del desplazamiento: se les planteaba a las víctimas retornar a los lugares de donde las expulsaron sin contar por completo con las garantías de seguridad, dignidad e integridad física, moral y psicológica. Este enfoque se complementó con la Ley de Víctimas en la etapa de justicia transicional en los acuerdos de La Habana (Cuba) entre el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). La Ley de Víctimas establece los planes de retorno y reubicación como mecanismos para la reparación individual y colectiva. En el artículo 28 se enuncian los derechos de las víctimas; aquí nos concentramos en cuatro:

• Derecho a participar en la formulación, implementación y seguimiento de la política pública de prevención, atención y reparación integral.

• Derecho a que la política pública de que trate esta ley tenga enfoque diferencial.

• Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad.

• Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojada de ella en los términos establecidos en la presente ley.

Estos derechos se enfocan en los temas que se deben relacionar con el ordenamiento territorial y su articulación con los planes de retorno y reubicación, los cuales tienen que garantizar seguridad personal y pública, nivel de vida adecuado, acceso a medios de subsistencia, restitución de la vivienda, la tierra y la propiedad, acceso a la documentación, reunificación familiar, participación en los asuntos públicos y acceso a recursos efectivos y a una justicia eficaz (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018). Estos elementos garantizan la integración local como un proceso para la reconstrucción individual y colectiva, y el mejoramiento de la situación de víctima.

El ordenar el territorio en función de las víctimas se vincula con los planes de retorno y reubicación y el enfoque diferencial en las comunidades que lo requieran para asegurar una integración local en pro de la reparación integral. El escenario es el municipio de Mocoa (departamento del Putumayo), el cual tiene una población total de 43.731 (urbana: 36.052; rural: 7.679), de acuerdo con datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, 2017). Según la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el 2019 había 22.074 personas registradas; es decir, 50,4 % de la población de Mocoa es víctima del conflicto armado (DANE, 2017). Esto se refleja en los asentamientos de origen informal que se ubicaron en el periodo 1998-2008 en las laderas de los ríos y luego en las zonas suburbanas y rurales en el periodo 2009-2018. En el plan de retorno y reubicación se encuentran veinte solicitudes: ocho poseen plan y doce están en proceso. Estos planes se trabajan a través de la Mesa Técnica de Víctimas, donde el ACNUR apoya a la institucionalidad con el programa de Soluciones Duraderas para brindar apoyo en la legalización y la titulación de predios para la reparación integral e integración local.

En esta investigación se priorizaron junto con el ACNUR siete asentamientos de características suburbanas y rurales: Yanaconas Yachay Wasi (con enfoque diferencial étnico), Nueva Esperanza, Porvenir, 15 de Mayo, Paraíso, Villa Rosa (con plan de reubicación aprobado) y Nueva Betania (con solicitud de plan de reubicación). El trabajo se inició con imágenes de drones que permitieron construir una cartografía inexistente dentro de la administración municipal; en la primera etapa de la investigación solo se contó con la caracterización de las poblaciones de Nueva Esperanza y Villa Rosa, y con el documento del programa Construyendo Soluciones Sostenibles (TSI, por sus siglas en inglés) del ACNUR (2014), por tal razón se realizaron caracterizaciones del 30 % de la población como una muestra representativa, apoyadas con relatos de vida de los líderes de los asentamientos seleccionados para entender sus dinámicas. En el desarrollo de la investigación se hicieron levantamientos topográficos a través de Opción Legal, los cuales contribuyeron junto con las imágenes de los drones a determinar la ubicación y el tamaño de estos.

El trabajo comunitario fue esencial para el proceso investigativo porque partió de identificar los fenómenos emergentes que contribuyeron a su avance o los obstáculos que se encontraron en el camino, con el fin de crear de manera conjunta un nuevo ordenamiento para los asentamientos. La base de la investigación fue una construcción normativa desde abajo que articuló la norma con la implementación desde la participación de las comunidades en las etapas del proceso de ordenamiento, no solo como una socialización, sino como una obra producida junto con la comunidad a través de la cartografía social y del mapeo de sus debilidades y fortalezas.

En las etapas de la investigación se realizaron talleres con las comunidades y con los entes gubernamentales a fin de socializar los resultados del diagnóstico de los asentamientos y de recibir retroalimentación sobre estos. En el proceso del diagnóstico Mocoa sufrió la avalancha del 1.° de abril del 2017, la cual perjudicó el casco urbano y repercutió en los asentamientos por el desplazamiento de las personas afectadas. Esto hizo que se reenfocara la investigación. La tragedia volcó la atención sobre Mocoa, donde estaba pendiente la elaboración del plan de ordenamiento y donde no se habían tomado medidas frente a las viviendas asentadas sobre la ladera de los ríos Mulato y Sangoyaco. Por tal razón el Departamento Nacional de Planeación (DNP), a través de los planes de ordenamiento territorial (POT) modernos, se encargó de contratar el plan de ordenamiento; la investigación se aportó como insumo por el poco conocimiento que tenía la administración municipal de estos asentamientos. Así, el trabajo ayudó a construir una propuesta de lineamientos de ordenamiento para estos asentamientos.