Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

194 Esta preocupación por las zonas costeras ya había sido reflejada previamente en la citada Carta Europea del Litoral, de la Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas de la Comunidad Europea, de octubre de 1981, en la que se defiende la acción coordinada de las distintas instancias europeas, nacionales, regionales y locales competentes. Ello por cuanto que el litoral es un espacio significativamente necesitado de una ordenación y gestión integrada, dado que en ese medio se suelen producir los mayores cambios y dinámicas, tanto naturales como humanos.

195 Este criterio ya había sido acogido por la STC 77/1984, de 3 de julio (FJ 3), dictada en el Conflicto Positivo de Competencias núm. 250/1982, suscitado entre el Gobierno central y el vasco, sobre el Proyecto de Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca, al rechazar que la condición de dominio público fuese un criterio utilizado por la Constitución o por los Estatutos de Autonomía para delimitar competencias.

196 El litoral forma parte de las Comunidades Autónomas costeras, de manera que su ordenación puede ser asumida por éstas como competencia propia desde el momento mismo de su constitución y sea cual hubiera sido la vía seguida para lograrla. (…) Hay que entender, por tanto, como conclusión, que todas las Comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral (FJ 1A). Esa declaración de constitucionalidad será reiterada posteriormente por la STC 198/1991, de 17 de octubre, en la que se enjuició la constitucionalidad del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (R.D. 1471/1989, de 1 de diciembre).

197 Cabe citar, por ejemplo, el reciente Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía (Decreto 141/2015, de 26 de mayo, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía núm. 139, de 20.07.2015) y que la Generalitat de Cataluña está trabajando en un Anteproyecto de Ley de Ordenación del Litoral (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 7287, de 16.01.2017).

198 Pese al mandato que contenía el artículo 15 de la derogada LOTPP, el único instrumento de ordenación del territorio que -hasta la fecha- ha sido finalmente aprobado y que contempla una mínima ordenación del litoral valenciano es la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (a la que nos referiremos en el capítulo V). Este documento propone una serie de directrices específicas para esta franja costera, propugnando una gestión integral del espacio litoral. Entre otras cuestiones, incluyen la consideración estratégica del suelo no urbanizable que no está protegido por la legislación ambiental, pero también la posibilidad de nuevos desarrollos en ese ámbito, manteniendo la integridad de su Infraestructura Verde, y la conexión territorial de los espacios libres de edificación del litoral con el sistema de espacios abiertos del interior.

199 MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, L. (1973, pp. 423-442). Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA (1983, p. 71) también se hacía eco de la doctrina del Consejo de Estado francés sobre si motivos estéticos de protección del paisaje son o no motivos de orden público para justificar el uso de poderes policiales. También explica el cambio en nuestro país de la óptica del “ornato” o de la estética, ofrecida por la Real Academia de San Fernando, por la de la perspectiva sanitaria, mediante la creación de las Comisiones Central y Provinciales de Sanidad Local en 1920 (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L.. 1981. p. 83).

200 En las conclusiones del VII Congreso Internacional de Ordenación del Territorio (VII CIOT), organizado por FUNDICOT y celebrado en Madrid, del 27 al 29 de noviembre de 2014, se siguió insistiendo, entre otros puntos, en que son necesarias visiones sobre el paisaje integrales o sintéticas, que relacionen las dimensiones objetivas, formales o estructurales, con las subjetivas, perceptivas o emocionales, dotándose de herramientas para construir “lugares de vida”.

201 La STC 102/1995, de 26 de junio, en relación con la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, recogió ese concepto amplio de medio ambiente al que ya hemos hecho referencia y que comprende no sólo los recursos naturales, sino también el patrimonio cultural y el paisaje.

202 HERVÁS MÁS, J. (2009, In totum ).

203 MARTÍN MATEO, R. (1991, pp. 504-505). Del mismo autor y sobre la cuestión de la “monetarización del paisaje”, vid . La gallina de los huevos de cemento (2007. pp. 45-49 y 57).

204 En la tradición de la legislación urbanística española, el paisaje siempre ha podido ser objeto de Planes Especiales y también de valoración desde el punto de vista de las denominadas “normas de aplicación directa”, que siempre han sido recogidas en los distintos textos legales estatales sobre ordenación urbanística desde 1956 hasta la actualidad. El vigente TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana recoge también una serie de determinaciones que reflejan la importancia atribuida al paisaje, proclamando entre los objetivos a cumplir por el principio de desarrollo sostenible la protección del paisaje (artículo 3.2.a); la preservación de los terrenos con valores paisajísticos como determinante de la exclusión de la urbanización por parte de la ordenación territorial y urbanística (artículo 13.1), o las tradicionales “normas de aplicación directa” en su artículo 20.2.

205 La Exposición de motivos de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, recoge entre sus principios inspiradores el de la preservación del paisaje. Si bien se regulan en esta ley aspectos puntuales de la política de paisaje , se afirma que no pretende, sin embargo, la presente ley ser el instrumento a través del cual se implantarán en España, de manera generalizada, las políticas de protección del paisaje como legislación básica del art. 149.1.23ª, políticas cuyo contenido técnico y enfoque general, no exento de valor paradigmático, exigen la puesta en marcha de instrumentos de gestión como los establecidos, con carácter de mínimos, en el Convenio Europeo del Paisaje (…) y que serán introducidos en la política ambiental española en un momento posterior.

206 Vid . el artículo 5.1.h) de la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental. También encontramos medidas para la protección del paisaje en leyes sectoriales dispersas más allá de la protección de los espacios naturales protegidos o del patrimonio cultural. Valga de ejemplo el artículo 26.3 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que obliga a considerar, entre otros factores, la protección del paisaje y demás elementos naturales del entorno para la instalación de áreas de servicio. O el artículo 7.1.c) de la vigente Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, según el cual las medidas de gestión de residuos “no atentarán adversamente a paisajes ni a lugares de especial interés legalmente protegidos”.

207 Vid . los artículos 71 a 75 de la vieja Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la Comunitat Valenciana.

208 Es el caso de varios intentos de aprobación de Plan de Acción Territorial (PAT), a los que nos referiremos en los sucesivos capítulos: PAT del entorno metropolitano de Alicante y Elx (PATEMAE), PAT del entorno de Castellón (PATECAS), PAT de la Vega Baja, PAT del Litoral de la Comunitat Valenciana y el PAT de Protección de la Huerta de València, entre otros.

209 Podemos citar, a modo de ejemplo, la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valènciana, que recoge la figura del “Paisaje Protegido” como un tipo de espacio natural protegido. También la Ley 4/1998, de 11 de junio, de la Generalitat, del Patrimonio Cultural Valenciano, cuyo artículo 26 recoge las distintas categorías de Bien de Interés Cultural, entre las que se encuentra el “Conjunto Histórico”, el “Jardín Histórico” (referencia a valores estéticos), el “Espacio Etnológico” (representativo de la cultura valenciana) y especialmente, el “Parque Cultural” (valores paisajísticos o ecológicos).