Bodo Leibinger - Öffentliche Finanzwirtschaft

Dozent a.D. an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Mannheim

fortgeführt von

Prof. Dr. Bodo Leibinger, Reinhard Müller und Bernd Züll

Dozenten an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Brühl

15., neu bearbeitete Auflage

Reihe „Handbücher und Kommentare“

© 2021 R. v. Decker, Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm GmbH, Im Weiher 10, 69121 Heidelberg

Satz: preXtension, Grafrath

Druck: CPI Clausen & Bosse, Birkstr. 10, 25917 Leck

ISBN 978-3-7685-0533-6

Vorwort

Öffentliche Finanzwirtschaft wird von verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen geprägt. Der juristische Ansatz reicht vom Verfassungsrecht bis zum einfachen Kassenrecht, der ökonomische Ansatz von volkswirtschaftlichen Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik bis zu einzelwirtschaftlichen Fragen der Organisation. Im Mittelpunkt der Betrachtung steht der staatliche Haushaltsplan. Er wird von der Verwaltung nach genau festgelegten Regeln aufgestellt und ausgeführt, von den Regierungen beschlossen und von den Parlamenten durch Haushaltsgesetz festgestellt. Allein auf Grund seines Umfangs kann der Haushaltsplan nicht ohne Einfluss auf die Gesamtwirtschaft bleiben.

Mit diesem Buch soll erneut der Versuch unternommen werden, die komplexe und umfangreiche Materie der öffentlichen Finanzwirtschaft geschlossen und vor allem verständlich wiederzugeben. Dabei werden auch die Grundzüge der Randgebiete Vergaberecht und Zuwendungsrecht dargestellt. Das Buch soll Studierenden und Praktikern auch als Nachschlagewerk dienlich sein.

Mit diesem Buch soll erneut der Versuch unternommen werden, die komplexe und umfangreiche Materie der öffentlichen Finanzwirtschaft geschlossen und vor allem verständlich wiederzugeben. Dabei werden auch die Grundzüge der Randgebiete Vergaberecht und Zuwendungsrecht dargestellt. Das Buch soll Studierenden und Praktikern auch als Nachschlagewerk dienlich sein.

Das Werk wurde begründet von Herbert Wiesner, der die ersten 10 Auflagen des Buches in den Jahren 1973 bis 2003 verfasst hat. Fortgeführt wurde das Werk bis zur 14. Auflage von Bodo Leibinger und Reinhard Müller. Nachdem sich nunmehr auch Reinhard Müller zurückgezogen hat, ist Bernd Züll als neuer Co-Autor an seine Stelle getreten. Reinhard Müller bleibt aber auch in dieser 15. Auflage als Verfasser genannt, da er an der Konzeption des Buches maßgeblich mitgewirkt hat. Für den Inhalt des Buches sind natürlich wir, das neue Autorenteam, alleine verantwortlich.

Köln, im März 2021 Bodo Leibinger Bernd Züll

Gewidmet BGG01 und FHF01.

Bonn, im März 2021 Bernd Züll

„Der Staatshaushalt muss ausgeglichen sein. Die öffentlichen Schulden müssen verringert werden. Die Arroganz der Behörden muss gemäßigt und kontrolliert werden. Die Zahlungen an ausländische Regierungen müssen verringert werden, wenn der Staat nicht bankrott gehen soll. Die Leute sollen wieder lernen zu arbeiten, statt auf öffentliche Rechnung zu leben.“

Marcus Tullius Cicero, 55 vor Christus

Inhaltsübersicht

1.Öffentliche Finanzwirtschaft und Finanzverfassung1

1.1Zum Begriff der Öffentlichen Finanzwirtschaft1

1.2Träger der Öffentlichen Finanzwirtschaft2

1.3Die Finanzverfassung6

1.4Öffentliche Finanzwirtschaft und Finanzverfassung (Kurzfassung)22

2.Gesamtwirtschaftliche Bedeutung der öffentlichen Haushalte24

2.1Gesamtwirtschaftliche Ziele im Konjunkturverlauf24

2.2Ansatzpunkte staatlicher Stabilisierungspolitik27

2.3Wirkungsweise des konjunkturpolitischen Instrumentariums30

2.4Nationale Schuldenbremse und europäischer Fiskalpakt33

2.5Gesamtwirtschaftliche Bedeutung der öffentlichen Haushalte (Kurzfassung)35

3.Haushaltsrecht und Haushaltssystematik37

3.1Rechtsgrundlagen37

3.2Entwicklung des Haushaltsrechts40

3.3Gliederung des Bundeshaushalts (Haushaltssystematik)41

3.4Übersichten zum Haushaltsplan72

3.5Der Inhalt des Haushaltsplans74

3.6Funktionen des Haushaltsplans80

3.7Haushaltsrecht und Haushaltssystematik (Kurzfassung)85

4.Finanzplanung von Bund und Ländern87

4.1Die mittelfristige Finanzplanung87

4.2Der Tragfähigkeitsbericht als langfristiges Planungsinstrument93

4.3Der Stabilitätsrat94

4.4Der Arbeitskreis Steuerschätzungen95

5.Die Haushaltsgrundsätze97

5.1Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit98

5.2Vorherigkeit102

5.3Gesamtdeckung108

5.4Einzelveranschlagung und sachliche Bindung115

5.5Jährlichkeit und zeitliche Bindung129

5.6Das Fälligkeitsprinzip146

5.7Einheit und Vollständigkeit148

5.8Das Bruttoprinzip150

5.9Haushaltsausgleich158

5.10Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit159

5.11Öffentlichkeit160

5.12Die Haushaltsgrundsätze (Kurzfassung)162

6.Der Haushaltskreislauf165

6.1Überblick165

6.2Die Aufstellung des Bundeshaushaltsplans166

6.3Die Feststellung des Haushaltsplans171

6.4Die Ausführung des Haushaltsplans177

6.5Die Finanzkontrolle241

6.6Der Haushaltskreislauf (Zusammenfassung)245

Anhang249

Haushaltsgesetz 2021249

Gesamtplan des Bundeshaushaltsplans 2021267

Stichwortverzeichnis285

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1:Staatseinnahmen im Überblick6

Abbildung 2:Vom Staatsbegriff zur Finanzverfassung8

Abbildung 3:Die Regelungsbereiche der Finanzverfassung9

Abbildung 4:Gesetzgebungskompetenzen im Steuerbereich11

Abbildung 5:Die Verteilung der Steuern nach dem Trenn- und dem Verbundsystem12

Abbildung 6:Geschriebene und ungeschriebene Zuständigkeiten des Bundes16

Abbildung 7:Mischfinanzierung17

Abbildung 8:Haushaltsautonomie von Bund und Ländern mit Einschränkungen19

Abbildung 9:Konjunkturschwankungen26

Abbildung 10:Ansatzpunkte der staatlichen Konjunkturpolitik30

Abbildung 11:Haushaltssystematik im Überblick41

Abbildung 12:Gesamtplan und Einzelpläne46

Abbildung 13:Deckblatt eines Einzelplans57

Abbildung 14:Bestandteile eines Titels61

Abbildung 15:Institutionelle und ökonomische Gliederung des Haushaltsplans62

Abbildung 16:Aufbau einer Titelnummer65

Abbildung 17:Titelgruppen68

Abbildung 18:Veranschlagung von IT-Ausgaben gem. Neustrukturierung des Haushaltsplans69

Abbildung 19:Aufbau einer Funktionskennziffer70

Abbildung 20:Haushaltsmittel74

Abbildung 21:Verpflichtungsermächtigungen75

Abbildung 22:Veranschlagung von Baumaßnahmen76

Abbildung 23:Auszug aus dem Stellenplan78

Abbildung 24:Haushaltsvermerke und Erläuterungen80

Abbildung 25:Finanzplan87

Abbildung 26:Finanzplan und Haushaltsplan – eine Gegenüberstellung89

Abbildung 27:Die zwei Ausprägungen des Wirtschaftlichkeitsprinzips99

Abbildung 28:Vorläufige und endgültige Haushaltsführung104

Abbildung 29:Gesamtdeckung als Zweckbindungsverbot108

Abbildung 30:Arten der Zweckbindung109

Abbildung 31:Echter Zweckbindungsvermerk111

Abbildung 32:Unechter Zweckbindungsvermerk (Verstärkungsvermerk)112

Abbildung 33:Gesamtdeckung und Ausnahmen114

Abbildung 34:Einzelveranschlagung und Globalveranschlagung115

Abbildung 35:Gegenseitige Deckungsfähigkeit116

Abbildung 36:Einseitige Deckungsfähigkeit117

Abbildung 37:Arten der Deckungsfähigkeit117

Abbildung 38:Einseitige und gegenseitige Deckungsfähigkeit nach BHO118

Abbildung 39:Deckungsfähigkeiten nach § 5 Abs. 2 und 3 HG 2021120

Abbildung 40:Darstellung der flexibilisierten Ausgaben im Haushaltsplan122

Abbildung 41:Beispiele für einseitige und gegenseitige Deckungsfähigkeit durch Haushaltsvermerke125

Abbildung 42:Globale Minderausgabe127

Abbildung 43:Einzelveranschlagung, sachliche Bindung und Ausnahmen128