Carlos Silva - Magallanes territorio sin fronteras. Patrimonio, identidades, desarrollo sostenible

Este nuevo marco regulatorio tiene lugar a diferentes escalas y en diferentes formas. Swyngedouw (2004) asocia la reconfiguración de las escalas de regulación con el proceso que él llama “glocalización”, que será la combinación de los procesos de globalización y reconfiguración territorial local. En este sentido, el concepto de “glocalización” se refiere al mismo tiempo, (1) a la reestructuración del nivel institucional de la escala nacional, tanto en la escala ascendente, supranacional o global como en la escala descendente a la escala individual, o a las configuraciones locales, urbanas o regional; y (2) a las estrategias de localización global de las principales formas de capital industrial, de servicios y financiero (ibid: 37). Swyngedouw considera que existe una tensión constante entre las “escalas de regulación” y las “escalas de redes” asociadas, respectivamente, a las relaciones económicas y con las estructuras y sistemas de gobierno y gobernanza de los territorios. A medida que las redes de relaciones se ajustan y expanden a través de procesos de “desterritorialización” y “reterritorialización”, los sistemas regulatorios integran nuevos compromisos territoriales institucionalizados que median los procesos de cooperación y competencia. La escala aparece como un espacio para el control y la dominación, pero también como un lugar para la cooperación y los compromisos territoriales.

En este marco de cooperación entre escalas y redes, habrá un puente entre el ámbito local, el desarrollo sostenible de los territorios y las comunidades, y los imperativos de protección y valorización de los recursos naturales y patrimoniales de los “territorios sin fronteras”. Esta cooperación implica una estrategia y movilización, asumida políticamente por todas las partes, de articulación entre la internacionalización de movimientos y prácticas, y los contextos políticos locales con los instrumentos y metodologías apropiadas. Las siguientes secciones analizan el marco de medidas y principios para la protección y mejora de los recursos naturales y patrimoniales que han logrado consenso y consolidación política e institucional, y que se han transcrito en políticas y programas nacionales y internacionales, ilustrando con el caso de Portugal y su aplicación al desarrollo de la región vinícola del Alto Duero.

El marco de políticas en apoyo del desarrollo regional y de los recursos naturales y paisajísticos

Como se mencionó anteriormente, los problemas de ordenación del territorio y la protección y mejora de los recursos naturales son tanto globales como locales, de articulación de escalas y jurisdicciones, de intereses y culturas. La forma en que se formulan e implementan se realiza dentro del marco de políticas y sistemas de planificación y regulación, y se expresa en el diseño de planes y proyectos para el territorio. Su construcción es un reflejo de una historia de influencias e intervenciones en el territorio que se han derivado de su alcance y interés general (es decir, la conservación de la naturaleza y los valores del patrimonio), que han estado integrando ideas y consensos entre países y organizaciones.

Un ejemplo de esta convergencia de intereses está en las diferentes convenciones y cartas para la protección del patrimonio producidas por la UNESCO, como el concepto y la clasificación del paisaje cultural 1. Pero es en el marco de la Unión Europea que se han producido los documentos más interesantes, como el proyecto de la Agenda Urbana Europea 2de 1997 y el PEOT (Perspectiva Europea de Ordenación Territorial. Hacia un desarrollo espacial equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea) de 1999 3y sus desarrollos posteriores, como la nueva Agenda Urbana 4(Pacto de Amsterdam 2016 5) y las Agendas Territoriales de la Unión Europea 6(2007 y 2011). Un aspecto que es común a muchos de estos documentos es la referencia a la importancia del papel de la escala local y la planificación integrada para garantizar los objetivos de las políticas, en particular con respecto a la cohesión territorial.

En este sentido, el enfoque “place-based”, que se basa en el informe de Fabrizio Barca (2009), afirma el imperativo de la relación directa entre el espacio de los lugares y el espacio de las políticas, y la adopción de la planificación a nivel local que se convirtió en parte de la agenda de políticas públicas para el desarrollo de territorios. La articulación entre lugares y políticas en el marco de un enfoque territorial se ajusta así a los dos componentes críticos para la eficiencia de la política de cohesión: la promoción de la inclusión social y la integración de los recursos financieros e institucionales en sus diferentes escalas.

El sistema de planeamiento en Portugal y el caso de la región vinícola del Alto Duero

El sistema de planificación territorial portugués se basa en una constitución escrita y un código civil en la tradición de las familias de planificación napoleónicas. La mayor parte de la legislación de planificación está integrada en un solo documento, la Ley N° 31/2014 (una actualización de la Ley N ° 48/98 de 1998). Esta ley establece los principios generales para la estructura de la legislación de planificación territorial y define los objetivos, el contenido y el proceso de formulación y aprobación de cada plan. El sistema define una jerarquía de instrumentos de planificación, dando al nivel municipal, que es la escala local, la tarea de promover e implementar la mayoría de los planes de zonificación y las reglamentaciones legales, vinculando a los individuos y la administración pública, mientras que a escala nacional y regional se producen otros tipos de planes, con carácter indicativo, con el nombre de los programas (Tabla 1).

Tabla 1: Sistema de planificación territorial portugués (Lei 31/2014)

(1) La administración regional es una función desconcentrada del gobierno central porque en el Portugal continental no hay regiones administrativas.

PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território

PSOT – Programa Sectorial de Ordenamento do Território

PEOT – Programa Especial de Ordenamento do Território

PROT – Programa Regional de Ordenamento do Território

PIOT – Programa Intermunicipal de Ordenamento do Território

PMOT – Planos Municipais de Ordenamento do Território (PDM Plano Diretor Municipal; PU Plano Urbanização; PP Plano Pormenor)

Estos programas se desarrollan a diferentes escalas, generalmente regionales o supramunicipales, estableciendo reglas de ocupación y transformación del uso del suelo, no siempre consensuadas con los intereses de los municipios, y proponiendo medidas de política y programas de financiamiento para espacios y áreas de interés nacional o intermunicipal. Estos espacios y áreas se refieren en particular a la planificación espacial a escala regional, a reservas naturales y parques, protección de áreas costeras y ordenamiento de cuencas hidrográficas. Es dentro de este marco que se hacen planes y programas para la protección y valorización de los espacios naturales que representan los territorios y valores sin fronteras, que incluyen la región vinícola del Alto Duero.

La región vinícola del Alto Duero (ADV), registrada en la Lista del Patrimonio Mundial desde diciembre de 2001, abarca 24.600 hectáreas y representa una décima parte del total de la región demarcada del Duero. La ADV (la región vitivinícola y regulada más antigua del mundo con las primeras demarcaciones realizadas en 1757 y 1761) se clasifica como “Paisaje cultural evolutivo y vivo”, uno de los tres tipos de paisajes culturales, una categoría creada por la UNESCO en 1992 para distinguir el patrimonio que resulta del “trabajo combinado entre el hombre y la naturaleza” (Ramos y Fonseca, 2014). Su “Valor Universal Excepcional” (VUE) se justifica por sus atributos naturales y culturales y su “autenticidad” e “integridad”, que son la antigüedad de la región, los componentes de su paisaje en terrazas y en una arquitectura compleja y diversa, y en cruce de culturas que se han consolidado desde tiempos prehistóricos (ibid) 7(figuras 1, 2 y 3).