Udo Wackernagel - Fiskalstrafrecht

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Obwohl die polizeiliche, strafjustizielle und die Zoll-Zusammenarbeit unter dem Amsterdamer Vertragweiterhin im Rahmen der dritten Säule stattfinden sollte, also in Form der intergouvernementalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, wies von da an Titel IV des EUV Europol „eine herausgehobene Stellung bei der Kriminalitätsbekämpfung zu “. [2] Dies spiegelte sich auch in der Aufgabenzuweisung wider. Gem. Art. 29 Abs. 2 EUV i.d.F. des Amsterdamer Vertrags war Europol u.a. für die „Verhütung und Bekämpfung […] der Bestechung und Bestechlichkeit sowie des Betrugs“ zuständig.

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Nachdem der Rat von Tampere 2002das Europol-Mandat noch einmal ausgedehnt hatte, erfolgte die Verankerung des Europäischen Polizeiamtes im Primärrecht durch den Vertrag von Lissabon. Nunmehr werden gem. Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 AEUV Aufbau, Arbeitsweise, Tätigkeitsbereich und Aufgaben von Europol sekundärrechtlich im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt. Damit würde ein äußerer Rahmen ausgefüllt, den Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV für die möglichen Aufgaben von Europol setzt, der aber nicht ausgeschöpft werden muss. Das Stockholmer Programm[3] sieht vor, Europol zu „einem Knotenpunkt des Informationsaustauschs zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten, einem Diensteanbieter und einer Plattform für Strafverfolgungsdienste“ weiterzuentwickeln.

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Art. 67 Abs. 1, 3 AEUV verpflichten die EU, durch Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität, zur Koordinierung und Zusammenarbeit von Polizeibehörden und Organen der Strafrechtspflege und den anderen zuständigen Behörden ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang hat Europol gem. Art. 88 AEUV den Auftrag, die Tätigkeit der Polizeibehörden und der anderen Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten sowie deren Zusammenarbeit bei der Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität zu unterstützen, sofern diese zwei oder mehr Mitgliedstaaten betrifft“.

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Durch den Europol-Beschlussdes Rates vom 6.4.2009[4] war Europol auf eine neue sekundärrechtliche Grundlage gestellt worden. Es hatte sich gezeigt, dass die aufwändigen Ratifizierungen bei der Änderung der bis dahin bestehenden völkerrechtlichen Grundlage keine rasche Anpassung an neue kriminalpolitische Bedrohungslagen erlaubten.[5] Europol wurde zu einer „Stelle der Union“, mithin zu einer Agenturumgestaltet. Als solche ist das Europäische Polizeiamt nicht mehr eine bloße internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit[6] im Bereich der intergouvernementalen Zusammenarbeit, sondern steht als Institution der EU gleichberechtigt neben der Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union (EUROJUST, vgl. unten unter Rn. 46 f.) und der Europäischen Polizeiakademie (CEPOL).

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Inzwischen wurde von der Ermächtigung in Art. 88 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV Gebrauch gemacht und im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens die Europol-Verordnungvom 11.5.2016[7] erlassen, um die operative Effizienz des Amtes zu verbessern. Die neue Verordnung hebt u.a. den Europol-Beschluss von 2009 auf und tritt als neue Rechtsgrundlage der Agentur an dessen Stelle. Anlässlich dieser umfassenden Neuordnung wurde das deutsche Europol-Gesetzaktualisiert und erheblich verschlankt.[8]

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Leitungsorgane von Europol sind zunächst der Verwaltungsrat, zusammengesetzt aus je einem hochrangigen Vertreter aller Mitgliedsstaaten sowie der Europäischen Kommission (Art. 10 ff. Europl-VO) und der Exekutivdirektor als gesetzlicher Vertreter des Amtes, der – ebenso wie seine drei Stellvertreter – vom Rat der EU ernannt wird (Art. 16, 54 Europol-VO).

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Als Verbindung zwischen Europol und den Mitgliedstaaten dienen nach dem sog. Liaison-Modelldie nationalen Stellen (Art. 7 Abs. 2 Europol-VO), in Deutschland gem. Art. 2 § 1 EuropolG das Bundeskriminalamt. Grundsätzlich haben die Länder also nur einen geringen unmittelbaren Einfluss auf die zwischenstaatliche Kooperation. Über die nationalen Stellen – in begrenztem Umfang auch in Form direkter Behörden-Kontakte (Art. 7 Abs. 5 Europol-VO) – geben die Mitgliedstaaten auf eigene Initiative Informationen an Europol weiter, eine entsprechende Verpflichtung zur Übermittlung besteht jedoch nicht.[9]

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Die nationalen Stellen entsenden darüber hinaus Verbindungsbeamte, die die Interessen des jeweiligen Mitgliedstaates durch die sog. Verbindungsbüros vertreten (Art. 8 Europol-VO). Allerdings dürfen Europol und seine Bediensteten von keiner Regierung, Behörde, Organisation oder nicht Europol angehörenden Personen Weisungen entgegennehmen oder anfordern. [10] Weisungsbefugt ist damit allein der Direktor von Europol.[11] Die Verbindungsbeamten kooperieren stattdessen untereinander durch permanenten elektronischen Informationsaustausch, wobei ihnen sowohl die behördlichen Datenbanken ihres Heimatstaates als auch die automatisierten Informationssammlungen von Europol (Art. 8 Abs. 4 Europol-VO) zur Verfügung stehen.

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Europol untersteht dem Personalstatut für EU-Institutionen wird aber nun nicht mehr aus dem Gesamtbudget der Union finanziert, sondern verfügt über einen eigenen Haushalt (Art. 57 ff. Europol-VO).

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Das moderne Europäische Polizeiamt unterstützt die Tätigkeit der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten sowie deren gegenseitige Zusammenarbeit bei der Verhütung und Bekämpfung der transnationalen schweren Kriminalität und des Terrorismus, sofern zwei oder mehr Mitgliedstaaten oder gemeinsame Interessen der EU-Politik betroffen sind. Welche Kriminalitätsformen gemeint sind ergibt sich aus einem umfangreichen Katalog (Art. 3 i.V.m. Anhang I Europol-VO). Europol dient dabei in erster Linie als permanente Serviceeinrichtung und Informationsdienstleister für die nationalen Strafverfolgungsbehörden, indem es relevante Informationen erhebt, speichert, verarbeitet, analysiert und austauscht. Dazu unterhält Europol ein automatisiertes Informationssystem(Art. 17 ff. Europol-VO). Die darin enthaltenen Daten – v.a. über Personen, die einer Straftat im Zuständigkeitsbereich von Europol verdächtig oder wegen einer solchen Tat verurteilt sind oder bei denen die Gefahr der Begehung einer solchen Straftat besteht – dürfen insb. zu Analysezwecken verarbeitet werden (Art. 18 Europol-VO). Welche Kategorien personenbezogener Daten von welchen Kategorien betroffener Personen erhoben und verarbeitet werden dürfen, ergibt sich ebenfalls aus einem umfassenden Katalog (Art. 18 Abs. 5 i.V.m. Anhang II Europol-VO).

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Zudem soll Europol die nationalen Behörden durch Koordinierung, Organisation und Durchführung von Ermittlungs- und operativen Maßnahmen unterstützen (Art. 4 Abs. 1 lit. c) Europol-VO). Der ausdrücklichen Beschränkung in Art. 88 Abs. 3 AEUV wird dadurch Rechnung getragen, dass solche Maßnahmen ausschließlich gemeinsam mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten oder im Zusammenhang mit gemeinsamen Ermittlungsgruppen durchgeführt werden dürfen und Europol bei der Durchführung ihrer Aufgaben keine Zwangsmaßnahmen anwenden darf (Art. 4 Abs. 5 Europol-VO).

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Weitere Aufgaben von Europol sind gem. Art. 4 Europol-VO das Erstellen von strategischen und operativen Analysen sowie allgemeinen Lageberichten, die Vermittlung von kriminalistischem Fachwissen, die Zusammenarbeit mit OLAF, die Weiterentwicklung des Europäischen Zentrums zur Bekämpfung der Cyberkriminalität und die Bekämpfung von Internetkriminalität. Schließlich fungiert Europol auch als Zentralstelle zur Bekämpfung der Euro-Fälschung (Art. 4 Abs. 4 Europol-VO).