Ronal Orlando Serrano Romero - De las urbes a los territorios inteligentes

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo (p. 48), por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Finalmente, el modelo estructura diez ejes regionales con base en el análisis de las dinámicas económicas: Bogotá-Fusagasugá, Eje Caribe, Medellín-Rionegro, Cúcuta, Eje Cafetero, Montería-Sincelejo, Tunja-Duitama-Sogamoso, Cali-Buenaventura-Palmira-Buga-Tuluá, Bucaramanga-Barrancabermeja y Apartadó-Turbo. Así, el sistema de ciudades incorpora 151 municipios (13,71 %) con una población de 29.772.856 habitantes, equivalentes al 65,54 % del total colombiano.

A partir de esta noción y en respuesta a los resultados de los diagnósticos mencionados, el dnp formula una política orientada a mejorar la eficiencia en las actuaciones de las entidades nacionales mediante la elaboración de planes, programas y proyectos que se empalmen con las políticas de las entidades territoriales y con las condiciones específicas de las ciudades y las regiones. Sin embargo, esto requiere de cambios importantes en la cultura institucional nacional, así como de acciones para superar la baja capacidad de planeación y gestión de los gobiernos territoriales y, de igual forma, de una mayor comprensión de las condiciones sociales, económicas, culturales, geográficas y demográficas.

Para inducir estos cambios, la política determina diecinueve estrategias de desarrollo territorial y planificación urbano-regional, distribuidas en los ejes mencionados. En el eje de planeación con visión sostenible se destaca la planeación de un sistema de ciudades que se relacione con el ordenamiento territorial nacional6, el apoyo en la gestión del riesgo y la articulación de las áreas rurales y urbanas y que, además, sea un complemento de la planeación del sistema ambiental. Como resultado se esperan obtener medidas de adaptación o transformación desde la construcción de escenarios futuros orientados a la productividad y el desarrollo territorial. En el eje de coordinación interjurisdiccional, se reitera que la “dimensión y las nuevas formas de urbanización del sistema de ciudades […] no tiene un marco institucional y legal adecuado para enfrentar los inmensos retos del desarrollo urbano futuro articulado al desarrollo rural, regional y nacional” (dnp, 2014, p. 84). Al respecto, se destaca la necesidad de fomentar la configuración de esquemas de asociación entre entidades territoriales y el fortalecimiento del trabajo asociado y coordinado entre las entidades públicas y los diferentes niveles de gobierno.

El eje de conectividad es una de las más altas prioridades de la política de ordenamiento para el sistema de ciudades. Allí se destacan los objetivos de consolidar una red nacional intermodal que conecte el sistema de ciudades con las áreas de nuevo desarrollo y el territorio rural, implementar una estrategia integral de acceso a los puertos y las grandes ciudades y mejorar la conectividad interurbana a través de la reestructuración, adopción e implementación de sistemas integrados de transporte regional. En el eje de productividad se dimensionan estrategias tanto para el ámbito espacial (economías de la aglomeración y el desbordamiento) como para el productivo (especialización) y se hace relevante aumentar la productividad a través de intervenciones territoriales que potencialicen los beneficios de la aglomeración, en específico se habla de transformación productiva con enfoque territorial, aumentar el grado de clusterización de sectores productivos y mejorar la movilidad laboral.

En el eje de calidad de vida, centrado en reducir las brechas de desigualdad, al tiempo que se priorizan y potencian lo logros en temas de educación, salud, bienestar y servicios públicos, se plantea fortalecer y diferenciar políticas sociales según las características demográficas del territorio y profundizar en acciones y herramientas para el manejo del suelo urbano. Finalmente, en el eje de financiación eficiente, se busca la elaboración de programas y proyectos prioritarios para transformar el sistema e incrementar la producción económica mediante la formulación de instrumentos de financiación y el mejoramiento de las condiciones de endeudamiento que poseen los municipios.

Desde esta perspectiva, el escenario creado por el Gobierno Nacional con el sistema de ciudades de Colombia se convierte en uno de los determinantes que permite alinear la gestión sostenible con los intereses de los diversos actores nacionales (regionales y locales), internacionales, públicos o privados que constituyen la construcción social del territorio. Por esta razón, categorías como la gestión, el desarrollo, la transformación y la asociatividad comienzan a ser recurrentes en este tema y convergen para consolidar la pertinencia del estudio en este campo. Sin embargo, aún falta discernir un asunto importante que se ha mencionado: la sostenibilidad.

Los retos de la gestión del territorio en el marco de los ods

Coherente con el enfoque sistémico que asume el Gobierno Nacional para el ordenamiento del territorio, aparece la sostenibilidad como un concepto aplicado al sistema y sus productos que busca el soporte y el aprovechamiento económico de los componentes socioecológicos de un territorio (Gallopín, 2003). La discusión debe considerar, entonces, la complejidad y completitud que un sistema abierto y en constante movimiento posee en el tiempo, el espacio y la población.

Partiendo de esta noción, el Gobierno Nacional aceptó en el año 2000 la adopción de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), los cuales se centraron en la construcción de capital humano y la focalización de la inversión en los grupos más vulnerables de la sociedad7. Para su seguimiento, el Departamento Nacional de Planeación elaboró 58 indicadores que permitirían trazar metas y evaluar el cumplimiento de los odm al cierre del año 2015. Como resultado de esta línea de base, Colombia reportó un 86,8 % de cumplimiento promedio para los objetivos establecidos en la declaración del milenio (figura 8). Fomentar alianzas para el desarrollo, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años, fueron los ejes con mejores resultados, mientras que combatir el vih, el paludismo y otras enfermedades, erradicar la pobreza extrema y el hambre y mejorar la salud materna, fueron los objetivos más desafiantes del contexto colombiano.

Figura 8. Objetivos de Desarrollo del Milenio en Colombia

Fuente. Tomado de Documento Conpes 3819. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en Colombia (p. 17), por Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2018, https://bit.ly/35gPFaP

“Si bien los resultados a nivel nacional en el cumplimiento de los odm fueron positivos, a nivel territorial se evidenciaron disparidades importantes que sugieren un avance desigual en las diferentes zonas [urbanas y rurales] del país” (Conpes y dnp, 2018, p. 25). Esta primera aproximación a la territorialización de la sostenibilidad ratificó en su momento la existencia de brechas regionales de desigualdad, la necesidad de incorporar actores como garantes del proceso y la ausencia de estratégicas multiescalares que permitieran sobrepasar los limitantes del enfoque sectorial de la planificación territorial.

En respuesta a estas lecciones aprendidas durante los primeros quince años, el Departamento Nacional de Planeación (2018) formuló el documento Conpes 3918. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ods) en Colombia. Su propósito ha sido establecer un marco medible para alcanzar niveles mínimos que garanticen la prosperidad, el bienestar de las personas y la conservación del medio ambiente, siguiendo los diecisiete objetivos dispuestos en la adopción de la Agenda 2030 que se firmó durante la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (Río+20) en el año 2012. A través de los ods, el país asume el reto de avanzar sobre metas concretas y consolidar avances en materia de pobreza, educación, protección del medio ambiente y otras dimensiones de la sostenibilidad, razón por la cual, se ha fijado una hoja de ruta compuesta por logros, indicadores, entidades y recursos que contribuyen a materializar esta visión.