Ronal Orlando Serrano Romero - De las urbes a los territorios inteligentes

En correspondencia, el tercer aspecto hace énfasis en la inexistencia de una integración, cooperación o complementación entre las actividades económicas que se soportan en el territorio y que impide el aprovechamiento de los beneficios de las economías de escala y de innovación. El Banco Mundial (Samad, Lozano y Panman, 2012), por ejemplo, describe que las ciudades colombianas se pueden dividir en dos grupos: grandes ciudades con bajas tasas de especialización en sus economías y ciudades medianas especializadas moderadamente, ambas con rezagos significativos en diferentes indicadores de competitividad, productividad, formalización laboral y calidad de vida. Por lo tanto, otro de los grandes retos de la gestión sostenible en el territorio colombiano está en fortalecer los factores locales que permiten la apertura de aquellas economías que no se han desarrollado bajo esquemas adecuados de productividad y competitividad, mejorando sus capacidades para responder no solo a la demanda del mercado nacional e internacional, sino también a los requerimientos que la nación defina para la construcción de una visión general del ordenamiento territorial.

El último aspecto que se menciona describe el desbordamiento de las ciudades hacia los municipios vecinos por medio de formas de crecimiento y patrones de ocupación acordes con los procesos de conurbación o hiperurbanización. El problema está en que este tipo de crecimientos periféricos sobre suelos suburbanos y rurales responde a decisiones aisladas y atomizadas sin ninguna planeación y previsión de servicios requeridos, lo cual ha creado dificultades funcionales en estas nuevas ciudades supramunicipales (dnp, 2014). Dicho esto, las formas del crecimiento urbano que se han configurado particularmente en buena parte de las ciudades colombianas resaltan la planeación incompleta y desarticulada que posee el territorio en diferentes escalas, pues estas manifestaciones de lo supramunicipal no cuentan con mecanismos e instrumentos que entiendan el territorio desde lo multiescalar y solucionen los conflictos del componente rural: ocupación, uso y productividad4.

Una vez más, se hacen evidentes los problemas de la descentralización, pero, a su vez, se reconocen las particularidades del territorio colombiano sobre las cuales la gestión debe repensar los referenciales que componen la idea de la sostenibilidad del territorio, es decir, la imagen de la realidad sobre la cual se intervendrá y la manera cómo se interpretarán los problemas, se orientarán las soluciones y se plantearán los procedimientos y principios centrales de las decisiones y las acciones sobre el territorio (Müller, 2010). Esto implica, por tanto, que la sostenibilidad se entienda como un conjunto de valores que no solo estructura las representaciones y los significados del territorio (territorialidad) sino que también condiciona las acciones sobre el mismo (territorialización).

En tal sentido, la gestión sostenible del territorio se orienta al abordaje de los desafíos urbano-regionales que traen consigo los problemas del actual esquema de ordenamiento territorial, así como las diversas transformaciones impulsadas por los asuntos que componen la agenda nacional. Se trata entonces de entender la necesidad de repensar el “progreso” del territorio a partir de un profundo conocimiento de su estado actual, de su configuración histórica y de su construcción social, siendo esta la base para la formulación de ejercicios prospectivos que suponen un cambio gradual y direccional hacia la sostenibilidad que se materializa a través de la gestión como acción y actividad que permite entender la realidad de un ámbito espacial y proyectar su intervención. El asunto es que la realidad se encuentra hoy inmersa en una de las apuestas más importantes que el Gobierno Nacional ha generado para el futuro del ordenamiento territorial en Colombia: el sistema de ciudades.

El sistema de ciudades de Colombia

Consciente de las particularidades, fortalezas y debilidades del desarrollo territorial colombiano, el Gobierno Nacional, desde sus Planes Nacionales de Desarrollo, reconoció la importancia de las ciudades y las regiones en la búsqueda de un esquema institucional y de ordenamiento territorial que permita superar los obstáculos de la descentralización y el desarrollo urbano.

Desde esta lógica, el Departamento Nacional de Planeación concibe en el año 2015 el sistema de ciudades de Colombia, un nuevo enfoque que pone la dimensión territorial como fundamento de la acción pública en correspondencia a las nuevas condiciones de desarrollo económico que se han generado de una situación más favorable de seguridad, un ingreso de inversión nacional e internacional y una reactivación de la actividad agropecuaria. En este planteamiento, además de reconocer y aprovechar el elevado grado de urbanización del territorio (75,35 %),también se propone la incorporación de los actores locales y regionales como garantes del desarrollo sostenible pues, ante las particularidades del contexto colombiano, solo el trabajo articulado de los diferentes actores que intervienen en la construcción del territorio permitirá alcanzar las metas trazadas, en este caso, por la adopción de la Agenda 20305. El sistema de ciudades es, por tanto, una apuesta de largo plazo para orientar, articular y hacer eficientes los propósitos del desarrollo en seis ejes y objetivos de trabajo:

Eje 1. Planeamiento nacional con visión sostenible: reconocer y planear en función del ordenamiento territorial. Eje 2.Coordinación interjurisdiccional: coordinar la actuación sobre el territorio y promover esquemas asociativos. Eje 3. Conectividad: mejorar la conectividad física para el desarrollo productivo Eje 4. Calidad de Vida: disminuir las brechas sociales.Eje 5. Productividad: fortalecer factores locales y adecuar políticas nacionales.Eje 6.Financiación eficiente: optimizar los instrumentos tributarios y generar recursos propios.

El modelo propuesto se compone de 56 ciudades uninodales y aglomeraciones con funciones económicas, político-administrativas y de servicios, articuladas mediante ejes regionales que dan paso a la complementariedad y especialización de las economías urbanas, rurales y regionales (figuras 6 y 7). Las aglomeraciones (18 con 23.722.031 habitantes) son, en este contexto, ciudades con más de 100 mil habitantes y desarrollos supramunicipales, en otras palabras, núcleos urbanos que han establecido “relaciones funcionales en términos económicos, oferta de vivienda y servicios administrativos, ambientales, culturales y sociales” (dnp, 2014, p. 43), lideradas por Armenia, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Duitama, Girardot, Manizales, Medellín, Pasto, Pereira, Rionegro, Sogamoso, Tuluá, Tunja y Villavicencio. Por otro lado, las ciudades uninodales corresponden a núcleos urbanos con más de 100 mil habitantes sin relaciones supramunicipales (16 con 4.379.178. habitantes), capitales de departamento (8 con 351.411 habitantes) y ciudades con una alta importancia económica subregional (14 con 1.320.236).

Figura 6. Sistema de ciudades de Colombia

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo (p. 44), por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Figura 7. Ejes regionales del sistema de ciudades de Colombia