Juan Camilo Restrepo - Hacienda pública - 11 edición

Por último, vale la pena señalar que las recomendaciones de la Comisión corresponden a lineamientos generales de política que deben considerar este y los próximos gobiernos, con el fin de lograr un gasto más eficiente, eficaz y que contribuya a la equidad. En ese sentido, en muchos casos las recomendaciones plantean estudiar algunos temas más a fondo y requieren cambios constitucionales y de ley. Así mismo, dada la amplitud del tema de gasto público y teniendo en cuenta la limitación de tiempo que tuvo la Comisión, el alcance de su estudio debió limitarse a los aspectos que ésta consideró de mayor relevancia en las condiciones actuales. La Comisión entiende que la cuestión del gasto público no se agota con lo estudiado para este informe.

Informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública:

Resumen ejecutivo

A continuación se presenta un resumen de los principales elementos del diagnóstico y de las propuestas de la Comisión en materia de gasto público planteadas en cada uno de los diez capítulos de su informe.

El gasto público en Colombia: tendencias y elementos para el diagnóstico

Capítulo 1

Entre las principales conclusiones de este capítulo se tienen las siguientes:

- El gasto público como proporción del PIB aumentó de manera significativa en los últimos 25 años. Este incremento se advierte de manera particular en el gasto del Gobierno Nacional central. Éste aumentó fuertemente en la década de los noventa, de 8,5% del PIB en 1989 a niveles del 17,2% del PIB en 2002. En los últimos 15 años, el gasto del Gobierno Nacional central ha mostrado un aumento más moderado, de alrededor de dos puntos del PIB, situándose en 2016 en 18,9% del PIB, nivel que incluye el gasto en salud, ICBF y Sena que antes de 2013 se financiaba con contribuciones a la nómina.

- La composición del gasto público muestra su elevada inflexibilidad especialmente en el orden del Gobierno Nacional central, que reduce el margen de maniobra para administrar el gasto. El peso de las transferencias a las entidades territoriales, de los aportes para cubrir el faltante para el pago de pensiones, de otras transferencias que recogen numerosos mandatos de ley y los efectos de sentencias judiciales y del pago de intereses lleva a que el rubro que debe ajustarse de manera importante cuando las condiciones económicas y fiscales así lo exigen sea la inversión.

- La tendencia a registrar déficits fiscales en el orden del Gobierno General refleja el balance deficitario del Gobierno Nacional central a lo largo del período, que no alcanza a ser totalmente contrarrestado por los balances positivos de las entidades territoriales.

- En el caso del Gobierno Nacional central, a pesar de las numerosas reformas tributarias de los últimos 25 años y del mayor control sobre el crecimiento de los gastos, constantemente se han registrado déficits totales y, con contadas excepciones, déficits primarios con implicaciones sobre la relación deuda/PIB, que se ven agravados cuando la depreciación del peso y las tasas de interés aumentan y el crecimiento de la economía disminuye.

- Recientemente se viene observando un deterioro de la situación de las finanzas del Gobierno central, en buena medida como consecuencia de la abrupta reducción de los precios del petróleo y su efecto sobre la producción de crudo y la tasa de cambio. De acuerdo con las consideraciones de la Comisión, las perspectivas fiscales del país en el mediano plazo son preocupantes y se requieren acciones decididas.

- El gasto público no contribuye lo suficiente a una mejor distribución del ingreso entre los colombianos, y Colombia sigue siendo uno de los países más desiguales del mundo. Hay rubros de gasto público con impacto altamente regresivo sobre la distribución del ingreso, como es el caso del gasto en pensiones.

- Así mismo, el capítulo expone algunas consideraciones sobre la ineficiencia del gasto público en sus diferentes componentes y sus causas, las cuales se analizan con mayor detalle en los demás capítulos.

El proceso presupuestal

Capítulo 2

En este capítulo la Comisión identificó varios aspectos del proceso presupuestal que limitan la eficiencia y eficacia en la asignación y ejecución de los recursos públicos. Estas limitaciones son de dos tipos: institucionales y de administración y gestión.

- Entre las principales limitaciones institucionales se resaltan:

(a) La fragmentación que genera la existencia de múltiples presupuestos, con una separación entre el presupuesto de funcionamiento y el de inversión. A ello se suma el hecho de que hay un presupuesto separado y con reglas diferentes para los recursos procedentes de las regalías por recursos naturales;

(b) La elevada e intrincada inflexibilidad derivada de la proliferación de rentas de destinación específica, límites mínimos de gastos impuestos por la Ley o la Constitución y, en el caso de la inversión, por la preasignación de compromisos a través de vigencias futuras; y

(c) El menor control del Gobierno sobre la iniciativa presupuestal a partir de la Constitución de 1991 cuando el Congreso recobró participación en la iniciativa de gasto y también por el efecto de los fallos judiciales sobre el presupuesto.

- Entre los principales problemas de administración y gestión se resaltan:

(a) La ausencia de mecanismos técnicos eficaces de priorización en la asignación del gasto público, la cual a su vez obedece a la carencia de un sistema de clasificadores presupuestales moderno que permita la presupuestación por programas, la evaluación y el control a la ejecución de estos; a la reducida conexión entre las decisiones presupuestales y las evaluaciones de desempeño e impacto de los diferentes programas/proyectos; y a las debilidades en los sistemas de información del gasto, asimétricos en su alcance y calidad y no integrados; y

(b) El desarrollo de mecanismos que eluden el proceso presupuestal como vías de escape a las rigideces impuestas por la excesiva normatividad procedimental, lo cual resta transparencia al presupuesto.

Con base en el análisis realizado, la Comisión hace varias recomendaciones al Gobierno:

- Incluir mecanismos de presupuestación que permitan una visión integrada de las necesidades de gasto de inversión nacional y regional, y las diferentes fuentes de recursos que pueden financiarlas, como los de regalías y del Sistema General de Participaciones (SGP), entre otros.

- Transitar en forma gradual, decidida y ordenada hacia un esquema de presupuestación por programas que exige integrar los sistemas de información de gestión presupuestal, avanzar rápidamente hacia un sistema de clasificadores presupuestales moderno, ceñido a los estándares internacionales, y otorgar mayor agilidad a los ejecutores para que puedan hacer reasignaciones de recursos dentro de sus presupuestos de gasto, con el fin de conseguir mayor transparencia, eficiencia y eficacia. El nuevo sistema de clasificadores presupuestales debe quedar consignado en una ley. Colombia ha avanzado en varios aspectos del presupuesto basado en programas mediante el establecimiento de metas identificadas en el PND y monitoreadas por la Oficina de la Presidencia de la República, el MHCP y el DNP; la implementación de un sistema de información de gestión que rastrea los indicadores de desempeño de los proyectos de inversión; la realización de evaluaciones de impacto seleccionadas y la elaboración de revisiones de gasto sectoriales. Así mismo, en aras de la transparencia, el Portal de Transparencia Económica (PTE) que contiene toda la información y los soportes de los contratos del Gobierno, es un avance importante.

- Hacer una evaluación por parte del DNP, dentro del período de gobierno, de las justificaciones y los resultados de las rentas de destinación específica y de los demás gastos inflexibles determinados por leyes existentes. De igual manera, la Comisión propone que, en igual plazo, se evalúe la justificación de la asignación de recursos mediante los denominados “fondos parafiscales de productos agropecuarios” y se revise la justificación y prolongación de créditos tributarios concedidos mediante leyes anteriores. El gasto tributario comprende la recaudación que se deja de percibir producto de la aplicación de normas, franquicias o regímenes impositivos especiales para promover un determinado sector, actividad, región o agente de la economía.