Aníbal Sierralta - Contratos de comercio internacional

4. El desarrollo de las exportaciones

El progreso económico de América Latina y, por qué no decirlo, también el social, están basados en el crecimiento de las exportaciones no tradicionales. Allí radica la razón por la cual los países establecen políticas y crean infraestructuras para que el sector empresarial pueda ingresar en los mercados externos.

El interés por el tema es relativamente reciente y ocurrió después de una profunda crisis: el inicio de la caída de los precios de las materias primas a partir de los años cincuenta, que era el único ingreso externo sostenido de nuestras economías. Así surge, primero, el esquema de «sustitución de importaciones» de productos industrializados o doctrina cepalina —de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL)— y, posteriormente, la promoción de exportaciones no tradicionales.

4.1. La política de sustitución de importaciones

Los saldos comerciales acumulados durante la Segunda Guerra Mundial permitieron a nuestros países encarar en forma seria y sostenida un proceso de industrialización que se inició a fines de los años cincuenta con la estrategia de «sustitución de importaciones», que dejó algunos elementos provechosos: una infraestructura industrial, tecnificación de mano de obra, formación de cuadros empresariales de industria manufacturera y algún grado de especialización, principalmente en las industrias textiles, de confecciones y agroindustrias. Pero luego de ese período inicial de crecimiento comenzaron a aparecer los síntomas de agotamiento, que se traducen en deficiencias en el proceso productivo y en un estancamiento de la actividad económica.

Como se dijo anteriormente (ver ítem 2.1.4 en este mismo capítulo), los instrumentos básicos de este esquema son la protección general de la industria doméstica, una política cambiaria, beneficios impositivos y una política monetaria y crediticia expansiva.

En general, se acepta que este esquema solo puede ser una vía exitosa para el crecimiento durante un período de 10 o 15 años, luego del cual surgen problemas como una tasa descendente de crecimiento del ingreso nacional; la perpetuación de distorsiones de precios en el mercado interno, lo que propicia una asignación ineficiente de recursos; la falta de especialización y sus correspondientes economías de escala; los permanentes cuellos de botella en la balanza de pagos; y los efectos sobre el empleo, que son más modestos que los que se habrían obtenido si se hubiera tenido en cuenta la escasez relativa de los factores (CIEDLA, 1987, pp. 27 y 55).

Todo lo expuesto cuestionó este esquema debido particularmente a que se protegió la industria asignando altos aranceles para sus similares, con el fin de desalentar su consumo, aparte de una larga lista de prohibiciones de importación. De esa manera, se redujeron las posibilidades de consumo de los habitantes del país y se distrajeron recursos, al desviarlos de la promoción de bienes exportables hacia la producción de bienes que podrían haber sido importados, en la mayoría de los casos, a un menor precio. En otras palabras, la política de sustitución de importaciones usó muchos recursos para producir en el país bienes que se podrían comprar fuera a menor costo, en vez de dedicar esos mismos recursos a bienes que se podrían exportar a un menor costo para el país.

De ese modo, y como ya se ha dicho, se protegió a una industria que usaba las divisas del sector primario —minería, agricultura, pesquería—, formadas por materias primas, para financiar la compra de bienes y equipos de una industria orientada totalmente a un reducido mercado interno.

Sin divisas suficientes para exportar, por la caída de precios de las materias primas; con necesidades cada vez más crecientes en salud, educación, saneamiento, vivienda y aun para el pago de la deuda externa contraída para obras de desarrollo económico; con la misma industria sustitutiva que demandaba divisas para máquinas y materias primas, pero que no las generaba, se ingresó en un cuello de botella que fue enfrentado por un nuevo esquema: la promoción de exportaciones. Es a partir de entonces que los países latinoamericanos pasan a un segundo nivel: la exportación de manufacturas. De tal manera que el ensayo fue beneficioso, pues demostró la importancia de los mercados externos para impulsar el desarrollo.

4.2. La política de promoción de exportaciones

Este modelo parte del reconocimiento de que la industrialización de América Latina tiene que basarse en el mercado de exportaciones más que en la sustitución de importaciones, destinada a montar una industria para las necesidades y demanda de su mercado interno.

La necesidad de divisas para el crecimiento del país determinó esta política que persigue, sustancialmente, adecuar el aparato productivo para satisfacer la demanda internacional, incidiendo en aquellos productos que no tienen tradición en la balanza comercial. Todo ello significó crear estímulos crediticios, fiscales, monetarios y administrativos; y, asimismo, que el país realice un gran esfuerzo para preparar ese sector productivo en calidad, volumen y, particularmente, en la forma de negociación, contratación y desarrollo de proyectos de exportación. En el marco internacional se plantearon los esquemas de preferencias para las exportaciones de países latinoamericanos. De esa manera se elaboró un conjunto de políticas y medidas destinadas a preparar la estructura productiva para que se dirija hacia mercados externos. De allí se pasó a la formulación de los dispositivos legales en materia tributaria, administrativa, crediticia y monetaria, que incentivara al sector privado a invertir en una industria exportadora. Por primera vez se acude al premio como un medio de acción legal destinado a estimular a los agentes económicos en lugar de penalizarlos. La retribución, el premio para promocionar la exportación, fue una medida que buscó incentivar a las unidades económicas a seguir la ley y propiciar las exportaciones.

El programa de apoyo a las exportaciones estuvo basado sobre todo en una estructura de subsidios, con poca discriminación contra la exportación de productos primarios; el sistema de incentivos era uniforme en todas las industrias con tasas de intercambio realistas. El subsidio se otorgaba debido a que se exigía a los exportadores que comprasen insumos nacionales fabricados bajo régimen de protección; sin embargo, estos subsidios no dieron a los exportadores incentivos comparables a los del proteccionismo del mercado interno (Balassa, Bueno, Kuczynski & Simonsen, 1986, p. 66).

A pesar de algunas observaciones a los esfuerzos iniciales de esta política de promoción de exportaciones —entre las que se puede citar la discriminación acentuada contra las exportaciones de productos primarios tradicionales—, no es posible desconocer que los resultados favorables han permitido la internacionalización de las empresas latinoamericanas. Ese esfuerzo debe continuar e ir unido a la acción de otros agentes como las instituciones sociales intermedias —las cámaras de comercio, las asociaciones de industriales, los bancos y las universidades—, a fin de crear eso que se llama la «cultura exportadora», que es la voluntad de salir a operar en mercados externos y orientar el esfuerzo conjunto de las acciones del Estado, el sector privado y el académico hacia el mercado mundial.

La mentalidad exportadora se forma a través de un eficiente servicio de información comercial; asistencia a los pequeños y medianos empresarios; servicios legales y tecnológicos; posicionamiento de marcas, diseños de envases y desarrollo de proyectos de exportación, todo lo cual usualmente debe ser proveído por el Estado, así como la enseñanza de técnicas, procedimientos de venta, mecanismos y fórmulas contractuales que permitan a los empresarios actuar con mayor confianza. A todo esto se debe añadir la formación de cuadros profesionales especializados en negociación comercial, contratación internacional, determinación de procesos de dumping y otras prácticas desleales del comercio internacional. En el campo de las relaciones internacionales, las cancillerías deberán asumir un papel específico en los grandes foros internacionales, dejando la labor de promoción y ventas a las entidades gremiales y a los ministerios de industria o producción.