Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Al respecto es particularmente importante lo previsto en el artículo 288 CP en el sentido de que “la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”, lo que comporta, de cara al punto que es objeto de análisis, que es a través de esta ley que se lleva a cabo el “reparto de competencias para determinar y gestionar el ordenamiento y desarrollo territorial” 63; de tal manera que para comprender adecuadamente el reparto de competencias entre los diversos niveles territoriales en cuanto a la ordenación física y geográfica de las infraestructuras públicas necesariamente se requiere del análisis de lo previsto en la ley orgánica de ordenamiento territorial.

En cuanto a la citada ley, debe advertirse que después de muchos años de no existir un desarrollo constitucional al respecto, finalmente se logró un consenso en el Congreso de la República sobre su adopción y, así, fue expedida la Ley 1454 de 2011, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. Esta ley, en realidad, no cubrió la totalidad de los asuntos que constitucionalmente se exige que encuentren un desarrollo por parte de la ley orgánica, como lo ha hecho notar la doctrina 64, pero sí generó un importante avance en materia de ordenación del territorio, al desarrollar varios temas y varios instrumentos cuya concreción legal estaba pendiente 65o cuya regulación había sido declarada inexequible por la violación del principio de reserva de ley orgánica 66.

Dentro de los asuntos que son de interés en este trabajo se encuentra, específicamente, lo previsto en el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, norma en la cual se fijan las competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenación del territorio, competencias que se refieren expresamente –y también, en ocasiones, indirectamente– a la planeación de la infraestructura pública más relevante, pero que son clave para entender la manera en que interactuarán el nivel central y los niveles periféricos territoriales en materia de utilización del suelo para el desarrollo de infraestructuras.

En efecto, en el citado artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 se prevé que corresponden a la Nación (num. 1), de una parte, la “localización de grandes proyectos de infraestructura” (lit. c) y, de otra, los “lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones” (lit. e), competencias que deben ser ejercidas en coordinación con los entes territoriales, esto es, bajo su instrucción, pero con respeto de la autonomía propia de las entidades territoriales 67. Por su parte, los departamentos (num. 2) deben “establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación” (lit. a), además de “orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal” (lit. c). Finalmente, a los municipios –y, por supuesto, a los distritos en cuanto se les aplican las normas municipales– les corresponde (num. 4), de una parte, “formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio” (lit. a) y, de otra, “reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales” (lit. b).

Esa distribución de funciones entre Nación, departamentos y municipios genera como efecto que, al final, los tres niveles territoriales enunciados asumen responsabilidades en cuanto a la ordenación del territorio en relación con las infraestructuras públicas, lo cual implica la necesidad de aplicar correctamente los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad a los que se refiere el artículo 288 CP.

Así, si bien la Nación puede señalar la localización física de las infraestructuras, ello no agota las competencias de los departamentos y los municipios en esta materia, pues lo cierto es que esa competencia de la Nación no versa sobre todas ellas sino únicamente sobre los “grandes proyectos de infraestructura”, lo cual evidencia que no se refiere a la totalidad de la infraestructura pública con incidencia local, sino que exclusivamente recae sobre la infraestructura que, por su envergadura, supera la lógica del ordenamiento del territorio de un municipio o de un departamento específico –que es la forma en que, en nuestro criterio, debe interpretarse la citada noción–, lo que justifica que sea al orden nacional al que se atribuya la competencia para la determinación de su ubicación. En consecuencia, tanto los departamentos en sus novedosos planes de ordenamiento departamental como, especialmente, los municipios y distritos en sus planes de ordenamiento territorial son quienes, final y realmente, determinan la ubicación geográfica y las posibilidades de desarrollo de la inmensa mayoría de la infraestructura pública con incidencia local; esto es, quienes ejercen la verdadera función de planeación física de la infraestructura pública, aunque naturalmente no con absoluta autonomía ni con una discrecionalidad tan amplia, sino con el sometimiento a diversas normas que determinan ese ejercicio de ordenación del territorio 68; asunto este sobre el cual volveremos más adelante al analizar los diferentes instrumentos que se utilizan para dicha ordenación.

De la misma manera, respecto de la infraestructura social, según la norma citada, corresponde a la Nación fijar los lineamientos y criterios sobre su distribución, a fin de que esta sea equilibrada desde un punto de vista regional, mientras que los departamentos ejercen análoga función pero con la finalidad de lograr un desarrollo municipal autónomo, siendo finalmente los distritos y municipios quienes, en su plan de ordenamiento territorial, fijan la planificación territorial de la construcción, instalación y desarrollo de la infraestructura.

En suma, a pesar de que las funciones en materia de ordenación del territorio sean compartidas entre la Nación, los departamentos y los municipios, lo cierto es que las decisiones reales y definitivas sobre la planificación territorial de las infraestructuras públicas con incidencia local les corresponden a los distritos y municipios, con excepción de los grandes proyectos de infraestructura –que deben ser entendidos como aquellos que se planean con un alcance físico superior al de un municipio y aun al de una región–, cuya localización depende de una decisión nacional. Dicha conclusión es perfectamente coherente en la medida en que, desde el punto de vista constitucional, es al municipio a quien corresponde ejercer la competencia de reglamentación de los usos del suelo (art. 313, num. 7), lo cual implica que es el responsable principal en la ordenación del territorio.

Esa constatación ofrece no pocos inconvenientes, especialmente teniendo en cuenta, en primer lugar, la indeterminación del concepto “grandes proyectos de infraestructura”, la cual puede prestarse para abusos de la Nación pretendiendo que todo proyecto donde tenga un interés cabe dentro de la noción, pero también para abusos de los municipios que pretendan limitarla injustificadamente asumiendo que ningún proyecto es lo suficientemente grande para corresponder a dicha noción. Por ello, con el objeto de entender correctamente el mecanismo legal de distribución de competencias, debe asignársele un significado concreto a la expresión “grandes proyectos de infraestructura”, respecto de lo cual consideramos que se cobija, de una parte, a las infraestructuras complejas cuya ejecución demanda la intervención de porciones de terreno que trascienden el territorio de un municipio o de un departamento específico y, de otra, a aquellas que resulten estratégicas y donde exista un interés nacional declarado, lo que ocurre, por ejemplo, con los denominados proyectos de interés nacional y estratégicos (PINES), que son declarados así por el Consejo Nacional de Política Económica y Social. Solo en ese contexto se explican afirmaciones de la doctrina en el sentido de que “el diseño material de este tipo de infraestructuras [de interés general] prevalece sobre los instrumentos de planificación territorial”, afirmación que, en el derecho colombiano, se considera válida únicamente respecto de esos “grandes proyectos de infraestructura” 69donde está envuelto un interés estratégico de carácter nacional.