Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

El segundo inconveniente que resulta de reconocer que son los distritos y los municipios quienes finalmente tienen la competencia para la planificación territorial de las infraestructuras públicas con incidencia local consiste en que el ejercicio de esas competencias municipales, en ocasiones, puede limitar el desarrollo en condiciones técnicamente lógicas o económicamente sostenibles de esas infraestructuras o, peor aún, limitar el desarrollo de una red en desmedro de la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, como suele ocurrir con las infraestructuras propias de las redes de telecomunicaciones 70; asunto este sobre el cual con frecuencia se buscan soluciones ante las decisiones municipales de impedir la instalación de antenas de telecomunicaciones, acompañadas de una incoherente demanda de mayor calidad en la prestación de servicios de comunicaciones, lo cual ha motivado diversas estrategias del Estado para lograr la conciliación de tales intereses –p. ej., lo previsto en el art. 193 de la Ley 1753 de 2015 o en el art. 309 de la Ley 1955 de 2019 sobre el fomento a medidas municipales que levanten las barreras al despliegue de infraestructuras para la prestación de servicios de telecomunicaciones–. Siendo de señalar que dichas estrategias, en general, no han producido los efectos deseados, pues lo cierto es que la competencia sigue siendo municipal y la Nación no puede invadirla.

Por las razones expuestas se hace necesario entrar a analizar la forma en que operan los diferentes instrumentos de planeación de la ordenación del territorio en lo que tiene que ver con las infraestructuras públicas con incidencia local.

El ordenamiento jurídico colombiano prevé la existencia de una multiplicidad de instrumentos que permiten la planificación del territorio, todos los cuales, por supuesto, son aplicables y tienen una compleja influencia en las infraestructuras públicas con incidencia local. Así, si bien el instrumento principal es el plan de ordenamiento territorial, también es frecuente encontrar instrumentos complementarios o accesorios de planificación, algunos de ellos locales y otros nacionales, todo lo cual hace que exista un complejo entramado normativo que se concreta, en algunos casos, en medidas restrictivas para el desarrollo de infraestructura que son aplicables tanto a la Administración o al particular que pretende su desarrollo como a la Administración que da la habilitación para la intervención del suelo; y, en otros eventos, en instrumentos que simplemente limitan las decisiones administrativas de desarrollo de infraestructura propia, pública de iniciativa privada o pública de propiedad privada 71.

Por supuesto, el punto de partida, por ser el instrumento de planificación por excelencia, es el plan de ordenamiento territorial . Este plan, de acuerdo con el artículo 9.º de la Ley 388 de 1997, es “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio”, de tal manera que es la herramienta que “supedita todas las acciones y determinaciones (públicas o privadas) que se emprendan en el territorio” 72. De tal manera que, concretamente frente a las infraestructuras públicas, el plan de ordenamiento territorial es la herramienta que determina su ubicación dentro de la geografía municipal y, a la vez, constituye el instrumento que les impone límites en su desarrollo, buscando con ello armonizar la existencia de tales infraestructuras con los demás elementos del entorno municipal y también con los intereses colectivos a efectos de lograr un desarrollo equilibrado del territorio municipio 73.

En la regulación detallada de los planes de ordenamiento territorial que se encuentra en la Ley 388 de 1997 se advierte que la infraestructura pública de diversa clase constituye un elemento que se encuentra permanentemente presente, lo cual revela su importancia dentro de la ordenación del territorio. A ese respecto, podemos destacar las siguientes normas:

– En primer lugar, en el artículo 12, al señalarse el contenido del componente general del plan de ordenamiento territorial, se prevé que su contenido estructural debe establecer, en general, “la estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala” (num. 2), entendiendo esa estructura como “el modelo de ocupación del territorio que fija de manera general la estrategia de localización y distribución espacial de las actividades, determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar estas actividades y establece las características de los sistemas de comunicación vial que garantizarán la fluida interacción entre aquellas actividades espacialmente separadas” (parag. 1). De manera más específica, en ese contenido estructural se deben especificar “los sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural y su articulación con los respectivos sistemas regionales” (num. 2.1), así como “la localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos para garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y rurales” (num. 2.4).

– Por su parte, en el artículo 13, cuando se determina el contenido del componente urbano del plan de ordenamiento territorial, se señala que este debe incluir “la localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras” (num. 2).

– De la misma manera, respecto del componente rural del plan de ordenamiento territorial, el artículo 14 dispone que el mismo debe contener, entre otros, “la identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social” (num. 5).

– Finalmente, en el programa en ejecución de los planes de ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo 18, “se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente”.

De acuerdo con el anterior contenido legal de los planes de ordenamiento territorial, es evidente que se trata de un instrumento que marca una influencia muy importante en el desarrollo de la infraestructura pública con incidencia local, pues (i) identifica la infraestructura pública requerida durante el periodo de vigencia; (ii) señala los proyectos concretos de infraestructura que deberán ser desarrollados en ese mismo periodo, y (iii) determina la ubicación geográfica de las infraestructuras, equipamientos urbanos y redes de servicios públicos. Con dicho contenido, el plan de ordenamiento territorial, de una parte, constituye un instrumento de fomento de inversiones públicas y privadas en el desarrollo de la infraestructura pública con incidencia local, pero, de otra, se erige como una limitación a la iniciativa privada y aun pública para la construcción o instalación de esa infraestructura, en tanto que no solo prioriza tipos de infraestructura por desarrollar, sino que establece su ubicación, imponiendo con ello barreras al ejercicio de la libertad económica general.