Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

De lo anteriores apartes normativos aparecen claramente dos elementos que es preciso tener en cuenta. Por una parte, es evidente que la norma solo quiere referirse a obras, construcciones, instalaciones, en fin, desarrollos físicos o materiales que se concretan finalmente en bienes inmuebles, que son aquellos que se hacen sobre el suelo de las ciudades, lo cual es perfectamente lógico con las normas urbanísticas que tienen como finalidad general la ordenación territorial y, más específicamente, la ordenación física del territorio 29. Por otra parte, y más importante, es necesario destacar que la norma hace una marcada diferencia entre la noción de infraestructura y el concepto de equipamientos públicos , la cual se concreta en que los segundos son obras o desarrollos físicos únicos y específicos, mientras que la primera pretende dar la idea de desarrollos más complejos, casi como una idea de red o de sistema, al que hacía referencia un sector de la doctrina citado antes 30.

La segunda norma relevante en la cual se hace referencia a la noción de infraestructura es el artículo 10 que, al señalar los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, incluye al “señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía”, ratificando así la idea de que las infraestructuras son desarrollos físicos complejos, de tamaño importante y que van más allá de las obras públicas específicas, que corresponden a la noción de equipamientos urbanos.

Corrobora la misma idea de diferenciación entre infraestructura como desarrollos de gran escala y equipamientos urbanos como desarrollos concretos lo previsto en el artículo 12 que, al establecer el contenido estructural del componente general de los planes de ordenamiento territorial, señala que el mismo debe establecer la “identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala”, al igual quela “localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos”. Del mismo modo, al señalar los componentes urbano y rural de los planes de ordenamiento territorial se acogen las ideas clave de actividades físicas y de diferenciación entre infraestructura y equipamientos urbanos, como se evidencia en el artículo 13 –que señala que el componente urbano debe contener la “localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión”– y en el artículo 14 –que dispone que el componente rural debe incorporar las “actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales”–.

Evidentemente existen otras varias normas de la misma ley que establecen la noción de infraestructura (arts. 15 para normas urbanísticas, 16 para los planes básicos de ordenamiento, 18 para los programas de ejecución de los planes de ordenamiento territorial, 28 para la vigencia y revisión de los mismos planes, 31 a 35 para los suelos urbano, de expansión urbana, suburbano y de protección, 37 para el espacio público en actuaciones urbanísticas y 39 para las unidades de actuación urbanística), todas las cuales nuevamente reiteran la idea de que hay una diferencia entre infraestructura y equipamiento urbano, pero que ambas implican desarrollos físicos sobre el suelo.

De acuerdo con el anterior análisis de diversas normas sectoriales es posible concluir, a partir del derecho positivo colombiano, que, si bien no existe propiamente una noción común de infraestructura ni de infraestructura pública, sí es posible advertir varias notas características que resultan compartidas algunas por todas y otras por la mayoría de las normas citadas, las cuales pueden ser resumidas como sigue: (i) en las diversas normas sectoriales se parte de la base de que las infraestructuras son algo más que una simple obra pública, en el sentido de que debe tratarse de un desarrollo complejo o a gran escala que requiere de importantes inversiones públicas y/o privadas; (ii) la totalidad de las normas sectoriales entienden que dentro de la noción de infraestructura se encuentran principalmente bienes tangibles, esto es, bienes de uso público y las obras, construcciones o instalaciones físicas o materiales naturales o artificiales que, en general, corresponden a bienes inmuebles; (iii) pero la mayoría de las normas incluye también a bienes tangibles muebles y aun admite la inclusión de bienes inmateriales o incorporales, con la finalidad de construir sistemas organizados para la prestación de servicios; (iv) así, en las diversas normas analizadas está de por medio el carácter artificial de la infraestructura, en cuanto a que se trata siempre de creaciones del hombre, así como su carácter subyacente, en cuanto a que todas las veces será un medio para la prestación de un servicio de interés para el Estado, y (v) en la totalidad de las normas analizadas se advierte que no forma parte del concepto de infraestructura pública su titularidad, esto es, que podrán ser de propiedad pública o privada, aspecto que pasamos a analizar a continuación.

Las anteriores notas características del concepto de infraestructura pública, que resultan del análisis de las normas sectoriales que lo consagran, permiten ratificar que no solo desde el punto de vista puramente teórico, sino a partir de las normas del derecho positivo, dicho concepto involucra elementos referidos a desarrollos o instalaciones físicas y bienes tangibles, pero también elementos inmateriales asociados a la idea de que se trata de estructuras que permiten el desarrollo de actividades de interés económico general o la prestación de servicios públicos.

Como resulta de lo ya expresado, el elemento que definitivamente no forma parte del concepto de infraestructura pública es su vinculación con la titularidad del Estado. En efecto, la manera en que ha venido siendo concebida la idea de infraestructura, especialmente como consecuencia de la evolución de la figura del servicio público, implica que existen tanto infraestructuras que son de titularidad pública como infraestructuras que son de titularidad privada, las cuales son de interés para el Estado en tanto que soportan actividades respecto de las que existen responsabilidades públicas directas o indirectas.

Frente a este punto es preciso hacer notar que la doctrina en general reconoce que, actualmente, las grandes infraestructuras ya no se encuentran ligadas a la idea de dominio público, pues lo cierto es que existen infraestructuras en régimen de monopolio y en régimen de competencia que en ciertas ocasiones pertenecen al Estado y en otros casos pertenecen al sector privado 31, asunto que, conforme al análisis normativo hecho antes, es también cierto en el derecho positivo colombiano.

Así ocurre, por ejemplo, con las infraestructuras de telecomunicaciones, las cuales después de la apertura a la competencia del servicio público pasaron, al menos parcialmente, a ser de titularidad o propiedad privada, sin que por ello dejaran de ser infraestructuras respecto de las cuales el Estado tenga interés o pretenda ejercer control, lo cual se refleja, entre otros, en el mandato de acceso e interconexión a redes soportadas en infraestructuras de diversos operadores 32.

De la misma manera, en materia de infraestructura para la prestación del servicio de energía eléctrica, con ocasión de la liberalización del servicio a partir de las leyes 142 y 143 de 1994, el sistema pasó a tener indistintamente infraestructuras de propiedad pública y de propiedad privada. Así, termoeléctricas, hidroeléctricas, redes de transmisión de alta o media tensión, redes de distribución de la energía y plantas y equipos de generación, hacen parte de la infraestructura propia del servicio de energía eléctrica, actualmente pueden estar en manos de empresas privadas o en manos del patrimonio público, sin que dicha distinción resulte relevante de cara al interés y a la intervención del Estado sobre ellas.