Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Más adelante la ley analizada, al señalar las reglas básicas sobre las cuales se hace la intervención del Estado en el mundo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, hace uso de la noción de infraestructura en otras normas, de las cuales no se obtiene con claridad un concepto preciso de infraestructura, pero sí se permite ratificar los conceptos que resultan del análisis anterior. En general, estas normas establecen que uno de los objetivos de la presencia del Estado en este mercado es el de fomentar el desarrollo de las infraestructuras físicas e inmateriales para que se logre una mejor provisión de los servicios y se llegue a zonas de difícil acceso, así como garantizar que esas instalaciones tangibles e incorporales sean utilizadas con finalidades de interés general.

Así, en el artículo 3.º, que define la sociedad de la información y del conocimiento, señala que “el despliegue y uso eficiente de la infraestructura […] son pilares para la consolidación de las sociedades de la información y del conocimiento”, mientras que en el artículo 4.º, que señala las finalidades de la intervención del Estado en el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, dispone que entre ellas se encuentran las de “garantizar el despliegue y el uso eficiente de la infraestructura” con la finalidad de lograr “la expansión, y cobertura para zonas de difícil acceso” (num. 6), así como las de imponer a los proveedores “obligaciones de provisión de los servicios y uso de su infraestructura, por razones de defensa nacional, atención y prevención de situaciones de emergencia y seguridad pública” (num. 10) e “incentivar la inversión para la construcción, operación y mantenimiento de infraestructuras de las tecnologías de la información y las comunicaciones” (num. 13). Además, en el artículo 5.º se impone como deber a las entidades del orden nacional y territorial incentivar “el desarrollo de infraestructura” para garantizar el acceso y uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Igualmente, en el artículo 11 (modificado por el art. 8.º de la Ley 1978 de 2019) se expresa que dentro de los criterios objetivos para la asignación del uso del espectro se encuentran aquellos “que fomenten la inversión en infraestructura”. Por su parte, en el artículo 18, al señalar las funciones del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, se incluye la de “procurar ofrecer una moderna infraestructura de conectividad y de comunicaciones”.

El último grupo de normas se relaciona con la regulación de las infraestructuras en el mundo de las telecomunicaciones, normas que tienen como nota común el insistir en la diferenciación entre redes e infraestructuras de telecomunicaciones, ratificando así la distinción expuesta atrás y sobre la cual ha sido particularmente insistente la doctrina. Es así como el artículo 22 (modificado por el art. 19 de la Ley 1978 de 2019), al establecer las funciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, señala que corresponde a esta expedir la regulación de “la remuneración por el acceso y uso de redes e infraestructura” (num. 3), “definir las condiciones en las cuales sean utilizadas infraestructuras y redes de otros servicios en la prestación de servicios de telecomunicaciones” (num. 5) y “señalar las condiciones de oferta mayorista y la provisión de elementos de red desagregados, […] garantizando la remuneración de los costos eficientes de la infraestructura” (num. 11).

3. Un tercer sector en el cual se hace uso de la expresión ‘infraestructura’ es el de las asociaciones público-privadas. En efecto, la Ley 1508 de 2012, que establece el régimen general para la vinculación de capital privado a la ejecución de proyectos de carácter público bajo el sistema de colaboración, asociación o participación público-privada, en primer lugar, establece en su artículo 3.º que tal régimen es aplicable únicamente a los contratos en los cuales le corresponda “a un inversionista privado el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura”, precisando que los proyectos de asociación público-privada “podrán versar sobre infraestructura para la prestación de servicios públicos” y que la retribución de la inversión en estos casos provendrá principalmente de “la explotación económica de esa infraestructura o servicio”. Además, otras normas insisten en que el derecho a la retribución del inversionista dependerá del “nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio” (art. 1.º) o estará “condicionado a la disponibilidad de la infraestructura” (art. 5.º).

De las anteriores normas, cuyos contenidos están replicados con ideas similares en otras disposiciones de la misma Ley 1508 de 2012 (véanse, p. ej., arts. 8.º, 14 y 26), no es posible establecer con claridad el concepto de infraestructura que consagra la ley. Sin embargo, sí es posible establecer algunos puntos clave que permiten el entendimiento de la noción. En ese sentido, en primer lugar, se destaca que las normas citadas establecen una diferencia entre la infraestructura propiamente dicha y el servicio asociado a la infraestructura, lo cual permite entender que la infraestructura a la que se refiere la norma es la necesaria para que el Estado pueda prestar los servicios que se encuentran a su cargo, con la precisión de que no necesariamente deben ser servicios públicos, sino cualquier servicio para el cual sea competente el Estado, y ello a pesar de que en algunos antecedentes de la ley se pretenda circunscribir la figura solo a infraestructura para la provisión de servicios públicos 24. Además, bajo esa misma idea, la infraestructura a la que se refiere la ley no coincide con la tradicional obra pública ni con el concepto de inmueble, pues la ley refiere genéricamente a esa noción, lo cual permite entender que se debe aplicar el criterio más amplio enunciado antes sobre infraestructura, en el sentido de que involucra elementos materiales e incorporales, como lo hemos expuesto en otro estudio 25.

Al respecto, se advierte que la doctrina que ha estudiado esta norma suele limitarse a afirmar de manera pura y simple que las asociaciones público-privadas deben versar sobre infraestructura, sin plantearse la necesidad de entender la noción de infraestructura 26, aunque en algunos notables casos sí da ejemplos de los diferentes tipos de objeto sobre los cuales puede versar la figura de las asociaciones público-privada, todos los cuales se resumen en la idea de obras, construcciones o instalaciones físicas o materiales (autopistas, túneles, parqueaderos, cementerios, cárceles, escuelas, complejos deportivos, hospitales, estadios, acueductos, centros sociales) 27.

4. Finalmente, el último de los sectores en los cuales estudiaremos la noción de infraestructura es el de la ordenación del territorio, especialmente a partir de la Ley 388 de 1997 que, junto con diversas normas que posteriormente la han ido modificando y complementando, contiene actualmente el marco básico de la ordenación del territorio a nivel territorial 28.

En dicha norma existen múltiples referencias a la noción de infraestructura, algunas de las cuales pasamos a exponer. Así, en primer lugar, al establecer cuáles son las acciones urbanísticas el artículo 8.º incluye, de una parte, “localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos” (num. 2); y, de otra, “dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos” (num. 9), así como “determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas” (num. 13).