Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

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PONCE SOLÉ, JULI. “Ciencias sociales, derecho administrativo y buena gestión pública. De la lucha contra las inmunidades del poder a la batalla por un buen gobierno y una buena administración mediante un diálogo fructífero”, en Gestión y análisis de políticas públicas , Madrid, 2014.

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Introducción. 1. La infraestructura pública con incidencia local: una noción compleja. 1.1. La noción puramente conceptual de las infraestructuras públicas. 1.2. La corroboración de esa noción conceptual a partir del derecho positivo colombiano. 1.3. Infraestructuras públicas de titularidad pública e infraestructuras públicas de titularidad privada. 1.4. Las infraestructuras con incidencia local. 2. Las herramientas de planificación territorial de la generación de infraestructura local. 2.1. La importancia de la actividad administrativa de planeación o planificación de cara a la ordenación del territorio y, especialmente, a la ordenación de las infraestructuras públicas con incidencia local. 2.2. Las competencias de los diversos órdenes territoriales en la planificación de las infraestructuras públicas con incidencia local. 2.3. Los diversos instrumentos de planeación de la ordenación del territorio en materia de infraestructuras públicas con incidencia local, en especial, los planes de ordenamiento territorial. Referencias.

Es un lugar común afirmar que, en materia de ordenación del territorio, existe una permanente fricción entre las decisiones que se adoptan a nivel central-nacional y los intereses de las entidades territoriales, quienes finalmente tienen a su cargo las mayores cargas y responsabilidades en la ordenación del territorio. Esa fricción se ve particularmente acentuada en materia de construcción y desarrollo de infraestructura pública, pues en esta materia concurren intereses públicos y privados, así como intereses políticos y económicos de diversos sectores sociales, y aun intereses contrapuestos en materia ambiental, predial y social, lo cual genera importantes dificultades en la conciliación de las políticas públicas de generación y gestión de esa infraestructura con los intereses de protección del territorio y de destinación a proyectos diferentes.

En ese marco de problemática, en este trabajo se busca hacer una presentación crítica de la manera como funciona la relación entre el ejercicio de las competencias de ordenación del territorio que se atribuyen a los diversos niveles estatales –especialmente a las autoridades municipales y distritales– y las necesidades de prestación continua y eficiente de servicios públicos de calidad, junto con el desarrollo de la infraestructura pública asociada a la prestación de esos servicios.

Para el efecto estudiaremos la importancia de la ordenación del territorio en la generación de infraestructura local, deteniéndonos en especial en la distribución de competencias y el funcionamiento de las diversas herramientas legalmente disponibles para llevar a cabo esa planificación territorial (2), pero previamente expondremos el concepto de infraestructura pública con incidencia local, con lo cual no solo entenderemos correctamente a qué problema nos estamos refiriendo, sino que también podremos dimensionar la complejidad que implica esa actividad pública de planificación, regulación y gestión de la infraestructura (1).

Como se anunció en la introducción, para entender los mecanismos que tiene la Administración Pública para la planificación y gestión de la infraestructura pública con incidencia local es necesario, como punto de partida, comprender el alcance de esa noción, el cual plantea dos particulares problemas: de una parte, qué debe entenderse por infraestructura pública –lo cual se hará, inicialmente, con una visión puramente dogmática a partir de doctrina que será corroborada por medio del derecho positivo colombiano, y luego teniendo en cuenta la importancia de la presencia del sector privado en este ámbito– y, de otra, cuándo esas infraestructuras tienen incidencia local , situaciones ambas que resultan particularmente complejas en el estado actual de evolución del derecho administrativo.

A diferencia de lo que ocurre con figuras como el servicio público, el dominio público o la obra pública, que han tenido nociones jurídicas relativamente decantadas, aunque las mismas hayan venido cambiando y evolucionando en el tiempo, el concepto de infraestructura pública no conoce un desarrollo legal previo ni en Colombia ni en el derecho comparado 1, aunque la doctrina ha comenzado a desarrollarlo, siempre con referencia o como expresión de la evolución de los conceptos citados de servicio público, dominio público y obra pública 2, y siempre reconociendo que se trata sobre todo de una “palabra de moda”, de una expresión “fría y tecnocrática, pero con su halo de eficiencia y modernidad” 3.

En Colombia, en tiempos recientes –desde mediados de los años noventa del siglo XX– se ha empezado a incorporar el concepto de infraestructura en el derecho positivo, y ello, aunque no con una pretensión general, sí de manera sectorial –especialmente en sectores donde existen servicios públicos prestados en sistemas concurrenciales–, como es la tendencia del derecho comparado 4. En ese sentido se pueden citar como ejemplos: la Ley 388 de 1997 para la infraestructura relevante en la ordenación del territorio, la Ley 1341 de 2009 para la infraestructura de telecomunicaciones, la Ley 1508 de 2012 en materia de proyectos de asociación público-privada y la Ley 1682 de 2013 para la infraestructura de transporte. Así, se insiste, no existen en el derecho colombiano normas generales sobre las infraestructuras públicas, y mucho menos existe una noción general de tal categoría normativa, sino que simplemente se puede constatar la presencia de normas sectoriales que buscan responder a necesidades específicas de cada uno de los sectores, normas que analizaremos más adelante en busca de un criterio basado en el derecho positivo nacional.