Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

1. En primer lugar, por ser la más importante y por contener las normas que con mayor detalle han desarrollado la noción de infraestructura, así sea desde una perspectiva puramente sectorial, consideramos conveniente hacer énfasis en la Ley 1682 de 2013, que tiene por objeto establecer una regulación relativamente integral sobre las infraestructuras de transporte, en la cual no solo se incluye una definición positiva de infraestructura de transporte (art. 2.º), sino que se hace una descripción pormenorizada de cómo se compone tal infraestructura (art. 4.º).

Así, al enunciar la manera como se encuentra integrada la infraestructura de transporte, el artículo 4.º hace referencia a una variada cantidad de elementos que, en términos generales, atienden a bienes de uso público naturales (ríos, mares, etc.), así como a construcciones o instalaciones artificiales que están adheridas al suelo para su existencia o funcionamiento (carreteras, puentes, aeropuertos, líneas férreas, teleféricos, instalaciones operativas, etc.), lo cual daría a entender que la noción positiva de infraestructura de transporte se encuentra ligada exclusivamente con la idea de obras, construcciones o instalaciones físicas naturales o artificiales.

Sin embargo, en la definición contenida en el artículo 2.º se expresa una idea sin duda diferente o, aún mejor, matizada. Según la norma citada, la infraestructura del transporte corresponde a “un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos”.

De la norma transcrita cabe mencionar varios elementos relevantes que nos permitirán comprender mejor el alcance del concepto de infraestructura de transporte. En primer lugar, la norma hace referencia tanto a bienes tangibles –que incluirán los bienes de uso público y las obras, construcciones o instalaciones físicas o materiales naturales o artificiales que se requieren para la finalidad de conseguir la movilidad de las personas, los cuales suelen estar adheridos al suelo– como a bienes intangibles –que son los bienes inmateriales o incorporales y de creación intelectual necesarios para satisfacer las necesidades de movilidad de las personas: por ejemplo, los sistemas de operación y control de un sistema urbano de transporte masivo, las plataformas tecnológicas para la administración de un sistema de estacionamiento en vía o para el cobro de los peajes–. Igualmente, la norma menciona otros bienes relacionados con el sistema de movilidad , dentro de los cuales habrá que entender que se encuentran aquellos que no están propiamente adheridos al suelo –p. ej., las locomotoras o vagones para la prestación del servicio de transporte férreo o los buses que permitan la prestación del servicio en un sistema integrado de transporte público–. De esta enunciación de bienes que conforman la infraestructura de transporte se evidencia que, en definitiva, no solo los elementos físicos conforman tal infraestructura –adheridos o no al suelo–, sino también los elementos incorporales necesarios para que todo funcione como un sistema que garantice la posibilidad de que personas y bienes puedan trasladarse eficientemente de un lugar a otro.

Pero lo más importante de la norma consiste en que parte de la base de que la infraestructura de transporte es, ante todo, un sistema de movilidad , corroborando la idea expuesta antes en el sentido de que la infraestructura no puede entenderse limitada simplemente a las obras, construcciones e instalaciones físicas y adheridas al suelo, por cuanto hace referencia al conjunto de bienes o de servicios que son indispensables para conformar la organización necesaria para la prestación de un servicio de interés público, en este caso, el de movilidad o traslado de carga o de pasajeros de un lugar a otro del territorio nacional o aun en el ámbito internacional.

2. De otra parte, igualmente con una perspectiva propiamente sectorial, podemos hacer referencia a la Ley 1341 de 2009 (con las importantes modificaciones introducidas por la Ley 1978 de 2019), que establece las reglas básicas aplicables al sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en la cual se hace una constante referencia a las infraestructuras para la prestación de servicios de telecomunicaciones y audiovisuales. En dicha norma, a diferencia de lo que ocurre con las normas sobre infraestructura de transporte, no se establece ni una definición ni una integración concreta sobre la infraestructura de telecomunicaciones, pero sí se hacen constantes referencias a tal infraestructura, las cuales no permiten tener una idea cercana de cuál es el entendimiento del legislador de esa noción.

La primera norma que hace mención a la expresión ‘infraestructura’ es el artículo 2.º que establece dos principios asociados a la infraestructura: (i) en primer lugar, el principio de uso eficiente de la infraestructura y de los recursos escasos (num. 3), en virtud del cual es deber del Estado fomentar tanto el despliegue como el uso eficiente de la “infraestructura para la provisión de redes de telecomunicaciones y los servicios que sobre ellas se puedan prestar”, debiéndose adoptar para ello medidas que faciliten, incentiven y permitan el desarrollo suficiente de esa infraestructura, así como el acceso a ella, con una remuneración a costo eficiente que posibilite que exista esa infraestructura; y, (ii) de otra parte, el principio de acceso a las TIC y despliegue de infraestructura (num. 10, adicionado por el art. 3.º de la Ley 1978 de 2019), en virtud del cual el Estado debe velar por la prestación de los servicios públicos de comunicaciones, estableciéndose para ello como deber de la Nación el de velar “por el despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones, de los servicios de televisión abierta radiodifundida y de radiodifusión sonora, en las entidades territoriales”.

Estos dos principios suponen, de una parte, una separación entre la infraestructura y el servicio prestado sobre ella y, de otra, una diferenciación entre la infraestructura y la red de telecomunicaciones 17. La primera diferencia es perfectamente lógica en el sistema conceptual de telecomunicaciones –y, en general, en servicios similares abiertos a la competencia, como el transporte por ferrocarril o la conducción de electricidad, en los cuales se requiere de una infraestructura prácticamente única para su prestación–, donde, con posterioridad a su liberalización, siempre será necesario diferenciar la actividad o servicio propiamente dicho de los bienes en que se soporta la prestación de los servicios 18, de tal manera que la titularidad, uso y regulación de una y otra cosa resulta diferente, con lo cual se garantiza la calidad en el servicio, los derechos de los usuarios y la competencia entre los diferentes operadores 19. Así, para prestar un servicio de aquellos que han sido liberalizados y que han sido abiertos a la competencia no se requiere contar con una infraestructura, pues una garantía de la competencia entre operadores es precisamente la de poder acceder a las infraestructuras de titularidad de otros operadores, lo cual impone la necesidad de separar servicio de la infraestructura 20y establecer derechos y obligaciones de acceso 21.

Por su parte, la diferencia entre infraestructura y redes radica en que las segundas hacen referencia a “conjunto de bienes materiales e inmateriales vinculados bajo un concepto integral o funcional que permiten la comunicación entre dos o más puntos definidos para realizar la telecomunicación”, mientras que la infraestructura corresponde a “los bienes sobre los cuales se soporta la provisión de red” 22, sin que necesariamente se trate de bienes tangibles, pudiendo incluir algunos intangibles que resultan indispensables para que los bienes tangibles (antenas, postes, canalizaciones, etc.) permitan soportar el funcionamiento de la red 23.