Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

La referida nueva arquitectura institucional pública, dirigida a implementar la planificación del desarrollo, deberá ser el vaso comunicante entre los objetivos deseables a nivel global, materializados en los ODS, y los objetivos posibles de alcanzar a nivel nacional y regional, conforme a las particulares situaciones política, económica y las prioridades de cada nación.

Diversas naciones latinoamericanas han adaptado sus instituciones públicas a efectos de implementar efectivamente los ODS. Chile, por ejemplo, creó en 2016 el Consejo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030, que corresponde a una entidad interministerial, presidida por el Ministerio de Relaciones Internacionales, que cuenta con la participación de varios ministerios, como los de Economía, Fomento y Turismo, Medio Ambiente y Desarrollo Social, y Familia 95.

Asimismo, en enero de 2016, Argentina inició un proceso de adaptación de los ODS a la realidad nacional liderado por el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y con la participación de todo el poder ejecutivo nacional. Dicho proceso pretendió organizar en orden de importancia los ODS, de acuerdo con las 100 prioridades de gobierno. El producto del referido proceso corresponde a un listado oficial de los ODS para la República Argentina 96.

Por su parte, México, que participó como miembro activo en el proceso de conformación de la Agenda 2030, creó en 2017 el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible con el fin de coordinar “las acciones para el diseño, la ejecución y la evaluación de estrategias, políticas, programas y acciones para el cumplimiento de la referida Agenda 2030, e informar sobre el seguimiento de sus objetivos, metas e indicadores” 97.

En el contexto latinoamericano, a tres años de la suscripción de la Agenda 2030, más de la mitad de los países ha acogido mecanismos para la implementación y seguimiento de los ODS, mediante la coordinación de los diversos sectores, la convocatoria de los actores interesados y la definición de estrategias para alcanzarlos atadas a asignaciones presupuestarias. Así, la planificación se ha enaltecido como un instrumento esencial para la ejecución de la Agenda 2030 [98].

El nuevo paradigma de desarrollo propuesto por la definición de los ODS requiere de unos instrumentos de implementación, de un manejo e inversión de los recursos públicos y de una especialización institucional acordes a la magnitud de este paradigma. Es por ello que, si bien se aplauden las iniciativas públicas latinoamericanas para darle aplicación a la Agenda 2030, estas aún son débiles 99para darles un efectivo alcance a los ODS.

La incursión de la planificación en el sector público latinoamericano fue precedida por la crisis económica que se propagó en los años cincuenta en varios de sus países, la cual dio vía a que los gobiernos implementaran una planificación dirigida a formular objetivos a largo plazo, tendientes a resolver problemas sociales y económicos 100. En los años sesenta se incorporaron mecanismos especializados dirigidos a lograr un crecimiento económico en varios países de la región. Dos décadas después comenzó una verdadera institucionalización frente a la aplicación de la planificación por parte de sus administraciones públicas. Tal proceso se vio favorecido por el trabajo de investigadores, planificadores y especialistas en el análisis de políticas públicas que aunaron sus esfuerzos con el Estado para la creación de planes dirigidos al desarrollo de las Naciones 101.

Esta planificación adquirió concreción al impulsar la formulación de planes de desarrollo a nivel nacional. Los planes de desarrollo, implementados desde los años cincuenta 102hasta la actualidad, corresponden a hojas de ruta de los Estados, basados en la selección de objetivos definidos a mediano plazo y en la definición de programas e inversiones para alcanzarlos. Tales planes fueron concebidos como productos de la aplicación de conocimientos para la consecución de fines determinados y, desde el punto de vista político, se consideraron como una “manifestación simbólica del progreso” 103.

El plan de desarrollo corresponde entonces a un instrumento para materializar propuestas y visiones de un país, dirigido al cumplimiento de obligaciones básicas del Estado 104. En el marco de los Estados democráticos, la definición de las metas por cumplir, incluidas en el plan de desarrollo, corresponde al producto de un proceso político, sustentado en el consenso social, que idealmente debe guiar tanto la acción pública como aquella privada 105.

Si bien la estructura y el contenido de los planes de desarrollo utilizados en América Latina y el Caribe son diversos entre sí, existen elementos comunes entre ellos, como lo son la presentación de un diagnóstico de la situación socioeconómica del país, la inclusión de una “visión de país” –que indica el objetivo superior que se pretende lograr a futuro– y la definición de objetivos estratégicos y de estrategias para el logro de tales objetivos. Además, algunos planes hacen referencia expresa al presupuesto, al seguimiento y a la evaluación. La mayoría de los referidos planes de desarrollo también comparten los siguientes ejes o pilares estratégicos: el crecimiento económico, el desarrollo social, la seguridad ciudadana, la estabilidad y gobernabilidad, la infraestructura y el desarrollo sostenible 106.

En virtud de que estos instrumentos de planificación nacional corresponden a un periodo de gobierno, los fines del proceso planificador están definidos entonces por el gobierno de turno, lo cual comporta un problema crucial, correspondiente a la evidente variabilidad de tales objetivos conforme a las ideas políticas, los valores y las relaciones de poder imperantes en un determinado momento histórico 107.

A efectos de evitar que los fines perseguidos por la planificación sean exclusivamente determinados por coyunturas políticas, es esencial que las naciones incorporen un pensamiento prospectivo en la definición de sus metas. Más allá de la predicción o anticipación del futuro, la prospectiva implica la construcción de un porvenir a largo plazo (más de diez años) sobre bases estratégicas y científicas 108provenientes de un diálogo entre hechos y datos 109.

Según Lira, la prospectiva comprende “un conjunto de conceptos, teorías, metodologías y técnicas para analizar, prever, explicar y, especialmente, construir anticipadamente futuros posibles y deseables de la acción humana” 110. Esta se ubica al inicio del ejercicio de la planificación y pretende conducir a la acción, identificando los caminos posibles para alcanzar visiones de país pertinentes y factibles 111.

La prospectiva se relaciona directamente con los conceptos de planificación y plan, que tienden a confundirse, pero sus significados son diversos. Mientras que la planificación se refiere a un proceso continuo y de largo aliento, los planes constituyen particulares expresiones y productos de la planificación. En virtud de lo anterior, es crucial que los planes se articulen entre sí en el contexto de un proceso continuo e institucionalizado de planificación 112.

Alrededor de 1960, en América Latina tuvieron origen los estudios de futuro y prospectiva en el escenario privado. Es decir que quienes dieron vida a estas indagaciones en la región fueron instituciones de investigación, que tenían una nula o escasa relación con el poder político. Al respecto se destacan los estudios de la CEPAL, de Varsavsky en el Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela y de la Fundación Javier Barros Sierra en México. Con ocasión de diversos acontecimientos ocurridos en lo albores del siglo XXI, la prospectiva ha ido incorporándose paulatinamente al escenario público 113.