Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Lo anterior se evidencia en el hecho de que, si bien la planificación se utiliza a efectos de que la Administración cumpla sus objetivos, un uso efectivo de la herramienta no solo deberá alcanzar los fines del sujeto planificador público, sino también modificar la realidad social y económica 46externa a la organización estatal, es decir, las actividades y las condiciones de vida de los ciudadanos. Bajo el entendido de que, deliberadamente o no, toda actuación administrativa tiene repercusiones directas o indirectas en el sector privado, la planificación propende a que tales efectos hayan sido previstos racionalmente por el Estado 47y, más aún, deseados y producto del éxito del empleo de una estrategia previa.

Sobre la base de las referidas ideas se comprende el motivo por el cual parte de la doctrina entiende a la planificación como un mecanismo para “ordenar” la actividad pública y “racionalizar la intervención estatal, de modo que obedezca a un programa de acción en vez de constituir una serie de políticas desvinculadas” 48. De ahí que la planificación brinde sistematicidad a las decisiones de la Administración, buscando evitar la arbitrariedad o imprevisión por parte de los funcionarios públicos 49.

Por otra parte, en el ámbito estatal, la planificación también se relaciona con conceptos actuales como los de “gobierno abierto” y “buena administración”. El término “gobierno abierto” hace referencia, principalmente, al cumplimiento del principio de transparencia por parte del Estado. En ese sentido, se pretende que el aparato público se asiente sobre instituciones eficaces, responsables, que garanticen la participación ciudadana y rindan cuentas respecto de su gestión 50. Según las Naciones Unidas, “el gobierno abierto no es una variable más a tener en cuenta dentro del espectro de políticas de un Estado, el gobierno abierto es una nueva forma de gestión pública” 51, que debe articular el presupuesto, la inversión, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de políticas, así como, evidentemente, la planificación.

Entonces, una gestión pública efectiva, basada en el gobierno abierto, debe orientarse a considerar a la ciudadanía como protagonista en el proceso de planificación. Esta idea contribuye a que la planificación sea el producto de un acuerdo colectivo acerca de la idea de desarrollo, donde confluyen los intereses públicos y privados, lo cual da lugar a la creación de un sentido de pertenencia respecto de un país, no solo por lo que es, sino por lo que aspira a ser 52.

Por su parte, la “buena administración” “implica para las administraciones públicas servir objetivamente a la ciudadanía, realizar su trabajo con racionalidad, justificar sus actuaciones y que estas se dirijan continuamente al interés general considerando en todo momento la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de las personas” 53. Lo anterior se relaciona directamente con la planificación, pues mediante esta herramienta el poder ejecutivo determina las metas que debe perseguir a largo plazo y prioriza su cumplimiento, alcanzando así transparencia y objetividad en su gestión. De conformidad con la citada definición, sería imposible concebir una Administración que direccione su actuación hacia el servicio del bienestar general sin una adecuada planificación de su actividad.

Las referidas ideas dan lugar a una conceptualización de una Administración alejada del modelo tradicional y caracterizada por una gestión pública estratégica. Esta gestión moderna se refiere al abandono de una rama ejecutiva estática, para acoger la idea de una Administración que, además de ser reactiva frente a problemas actuales, mediante la racionalización de su actividad, se anticipa a problemas futuros 54y define una misión y una visión a efectos de lograr objetivos estratégicos coherentes con el interés público 55.

En la Administración Pública actual se destaca la planificación como el mecanismo jurídico más importante para impulsar el desarrollo económico de una nación (planificación económica); para organizar y ordenar el territorio, logrando una funcionalización del espacio mediante la reglamentación y el control de las actividades sociales y económicas sobre el mismo (planificación territorial) 56; para definir las directrices de un manejo adecuado de los recursos naturales a fin de incorporar la sostenibilidad a los procesos de desarrollo 57(planificación ambiental), y para promover la calidad de vida y garantizar a largo plazo los derechos humanos de la ciudadanía (planificación social 58).

Hasta ahora se ha hecho referencia, particularmente, a la planificación como actividad administrativa, sin embargo, esta no es la única manifestación de la planificación en el ámbito público. De hecho, en la esfera estatal, la planificación se puede erigir como actividad y como instrumento de la Administración.

Por una parte, al hablar de planificación como actividad administrativa nos referimos al supuesto en el cual, dentro de la organización del Estado, se crea una entidad cuya única función y fin último corresponde a la planificación; o, en su defecto, cuando los países no cuentan con una entidad que cumpla exclusivamente con esta función, los mismos destinan a una entidad para que la cumpla junto con otras funciones correlacionadas. Ejemplo del primer caso corresponde a Colombia, que cuenta con un departamento administrativo, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, que depende directamente de la Presidencia de la República y cuya función exclusiva es la planificación. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) es una entidad eminentemente técnica, siendo “el centro de pensamiento del Gobierno Nacional que coordina, articula y apoya la planificación de corto, mediano y largo plazo del país, y orienta el ciclo de las políticas públicas y la priorización de los recursos de inversión” 59. El DNP “impulsa la implantación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del Gobierno” 60.

En el mismo sentido, elMinisterio de Planificación del Desarrollo de Boliviatiene como función principal la implementación del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) y apoya a las entidades estatales en la planificación de la gestión pública plurinacional 61. Por su parte, Ecuador creó en 2019 la Secretaría Técnica de Planificación “Planifica Ecuador”, adscrita a la Presidencia de la República y encargada de la planificación nacional, cuya misión es contribuir “al crecimiento económico y desarrollo sostenible del país, en el mediano y largo plazo, consolidando la planificación prospectiva y el ciclo de las políticas públicas” 62.

Argentina y Panamá son ejemplos del segundo supuesto planteado, ya que no cuentan con una entidad cuya función sea únicamente planificar y tienen dicha tarea encomendada a sus ministerios. El Ministerio de Obras Públicas de Argentina, además de garantizar la implementación de las obras públicas y la política hídrica nacional, es el responsable de la planificación en el país. Esta entidad cuenta con la Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra Pública, la cual “permite integrar gran parte del ciclo de la inversión pública, desde la información y la planificación, hasta la materialización de las obras y el monitoreo del resultado” 63. Así mismo, el Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá tiene funciones en materia presupuestaria, de finanzas públicas, de administración pública y de economía, inversiones públicas y desarrollo social, y también cumple un rol prioritario dentro del proceso de planificación, pues formula la política económica y social, y provee los recursos para la ejecución de los planes y programas del Gobierno 64.