Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

A continuación se presenta brevemente la evolución histórica de la planificación científica, para luego ahondar en el concepto mismo de planificación y sus distintos campos de aplicación, conforme la institución ha ido adquiriendo mayor relevancia con el transcurso del tiempo.

La posibilidad de aplicar el conocimiento científico a las acciones de la sociedad surgió a finales del siglo XVIII de la pluma de Jeremy Bentham (1748-1832). El economista y filósofo inglés, considerado el precursor del Utilitarismo, profundizó en las consecuencias de la acción humana 4y consideró a la moral como el arte de dirigir las acciones de las personas, de modo que produjeran la mayor felicidad posible 5.

Para Bentham, el hombre estaba condenado a vivir entre el placer y el dolor, pero, a la vez, tenía la posibilidad y la capacidad de actuar de conformidad con la realización de su felicidad. Dicha idea cimentó el principio de utilidad 6, en virtud del cual la efectividad de la acción moral consiste en lograr un desequilibrio hacia el placer y evitar racionalmente todo aquello que pueda causar dolor 7.

Ahora bien, según esta teoría, la felicidad individual estaría en directa sintonía con la felicidad de la comunidad, pues esta no sería más que “un cuerpo ficticio compuesto de individuos que lo integraban” 8. En ese sentido, una acción estaba de acuerdo con el principio de utilidad si “la tendencia que tendía a la felicidad de la comunidad era mayor que cualquier otra tendencia a disminuirla” 9.

Las ideas de Bentham abrieron la puerta al concepto de planificación, en la medida en que se ocuparon, por primera vez, de la influencia de la razón científica en las acciones humanas y sus consecuencias. Su pensamiento tuvo un fuerte impacto en Europa y fue profundizado en la escuela económica clásica por John Stuart Mill (1806-1873) 10.

Si bien el Utilitarismo corresponde a uno de los antecedentes más importantes de la planificación, la doctrina proclama a Henri de Saint-Simon (1760-1825) como el padre de la planificación científica. Este pensador francés entendió a la sociedad como un cuerpo, cuyos médicos eran los científicos e ingenieros que trabajaban a su servicio. Bajo el entendido de que la “fisiología social” estaba gobernada por “leyes orgánicas”, los científicos podían predecir las consecuencias de las acciones humanas presentes. Lo anterior permitiría controlar el destino mediante un plan global dirigido al progreso de la humanidad 11.

Considerado como uno de los fundadores del socialismo, Saint-Simon criticó la idea central del Estado liberal resumida en el postulado “ laissez faire-laissez passer ” y profundizó en la obligación de la Administración de determinar las necesidades sociales esenciales e implementar la planificación económica para lograr su satisfacción 12.

Las ideas de Saint-Simon fueron desarrolladas por Auguste Comte (1798-1857), quien ahondó en la importancia de la planificación científica, la predicción y el control social. Para el positivista, “de la ciencia proviene la previsión” y “de la previsión proviene el control” 13. En la misma línea que Saint-Simon, Comte equiparó el socialismo con la planificación científica social y expuso que esta debía considerarse como la nueva “religión de la humanidad” 14, cuyos padres serían los científicos.

Las reseñadas ideas de los precursores de la sociología, compartidas por parte de la comunidad científica del siglo XIX, propagaron la concepción de la planificación como una herramienta útil para dirigir las fuerzas sociales y económicas por medio de la razón 15. Si bien tales teorías reposan sobre bases extremadamente idealistas, estas dieron vida a lo que hoy entendemos como planificación.

La Real Academia Española define la planificación como un “plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado” 16. La planificación también puede comprenderse, de manera amplia, como la aplicación de la inteligencia para encontrar una solución óptima a un problema 17. Desde un punto de vista técnico, la planificación es un método de racionalización de la acción con el propósito de alcanzar determinados objetivos 18. Según Pierre Masse, “planificar es decidirse por la racionalidady la intencionalidad, en contra de losazares y las fatalidades” 19. Así, la planificación corresponde al “conocimiento técnico que precede y preside la acción” 20.

En ese sentido, en el centro de la planificación se ubica la razón humana, que permite optimizar la relación entre medios y fines 21. Para cumplir con su labor, el planificador debe basarse en un diagnóstico preliminar 22que le permita identificar los recursos disponibles en el presente para alcanzar un futuro deseable 23. Por lo tanto, la estructura esencial de la planificación está compuesta por elementos finalistas e instrumentales. Los elementos finalistas condicionan, alinean y unifican la planificación de conformidad con unos objetivos específicos, mientras que los elementos instrumentales determinan qué medidas pueden implementarse para lograr los fines definidos. Los dos elementos se influencian y coordinan recíprocamente, pues la determinación de los objetivos exige el empleo de determinados medios; sin embargo, ya que los instrumentos son limitados y escasos, estos limitan, a su vez, los fines accesibles. La armonía entre los elementos finalistas y los instrumentales es esencial para el planteamiento y la ejecución de planes realistas 24.

Aunque la planificación es ampliamente usada en el seno de la economía, las ciencias políticas y la sociología, puede aplicarse en cualquier rama del conocimiento, pues en prácticamente todas las actividades humanas los recursos son escasos y son múltiples las metas a alcanzar 25. Adicionalmente, hay planificación tanto en el seno de la actividad privada como en el de aquella pública. De hecho, hoy la planificación se ubica en el centro de la gestión de las empresas privadas y también es una de las principales actividades de la Administración Pública.

En lo que respecta a la aplicación de la planificación, inicialmente esta se dio en el diseño de las ciudades. Esta técnica fue utilizada por arquitectos e ingenieros con el fin de imponer un “diseño ortogonal”, basado en líneas y ángulos rectos, consistente en establecer un orden racional sobre las formas orgánicas de la naturaleza. Los centros ceremoniales de la dinastía Chou en China, Teotihuacán en México y Angkor Wat, la ciudad-templo del imperio Khmer, son algunos ejemplos de dicho diseño. Ejemplos más recientes de la aplicación del referido esquema corresponden a las ciudades de Washington y Brasilia 26 - 27.

Con el advenimiento de la Ilustración, la planificación adquirió nuevas características y funciones, en la medida en que empezó a ser aplicada en el ámbito público y tuvo que adaptarse a un mundo cambiante y turbulento. Así por ejemplo, este método fue utilizado en Alemania para el suministro de armas durante la Primera Guerra Mundial, y en la década de 1920 fue empleado en Estados Unidos para la definición de las rutas principales de transporte, la zonificación para la explotación de la tierra y la ubicación de instalaciones públicas 28.

En lo que respecta a la planificación económica, esta surgió después de la crisis de 1929, y su impulso y aplicación se tuvieron lugar luego de la Segunda Guerra Mundial. Como vestigio de este método se encuentra la planificación de la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), basada en el control centralizado de las políticas económicas, que se materializó en 1928 con la implementación del primer plan quinquenal de la economía socialista. Otro ejemplo corresponde al Plan Marshall, oficialmente denominado”European Recovery Program” (1947), mediante el cual Estados Unidos destinó cuantiosos recursos a Europa Occidental para su reconstrucción luego de la Segunda Guerra Mundial 29.