Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Así pues, este instrumento consagra una visión territorial ambiental de carácter supramunicipal, que se encuentra sustentada a partir de un esquema de planificación interconectado, toda vez que, de forma complementaria, el departamento articula los determinantes ambientales que regulan el territorio a su cargo, pero a la vez genera un nuevo parámetro de ordenación ambiental, que se constituye en otro determinante sobre esta materia 42, lo cual reafirma el carácter estratégico de los POD.

Para entender con mayor claridad este razonamiento se toma como ejemplo la gestión de los recursos hídricos, debido a que las cuencas hidrográficas son un indicador de planificación ambiental que moldea las relaciones sociales, económicas y culturales de un territorio. Esta realidad no ha sido ajena al derecho, porque desde el Decreto 1381 de 1940 la gestión del recurso hídrico y la ordenación de las cuencas han sido un tema relevante para el ordenamiento jurídico.

Por su parte, el Decreto Ley 2811 de 1974 [43]inició la planificación ambiental coordinada del territorio, al consagrar que las cuencas debían ordenarse de conformidad con los usos del suelo, el agua, la flora y la fauna. A su vez, estableció que todos los planes y programas ambientales debían asociarse a los planes de desarrollo económico. Esto permite concluir que las diversas manifestaciones de planificación tienden hacia la integración, por lo que los planes de carácter general son nutridos por aquellos instrumentos sectoriales o de actividades específicas 44.

Con posterioridad se expidió la Ley 99 de 1993, que creó el Sistema Nacional Ambiental y estableció en cabeza del Ministerio de Medio Ambiente la fijación de las pautas generales en materia de ordenación, manejo de cuencas y demás áreas de manejo especial. También, les otorgó competencias a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible en estos temas.

En 2010 el Ministerio de Medio Ambiente profirió la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, en la que se establecieron las pautas generales sobre el manejo de las cuencas hidrográficas, su relación con los demás factores ambientales y el papel de los actores involucrados. Estos lineamientos fueron acogidos por el Plan Nacional de Desarrollo de 2010-2014, a través de la Ley 1450 de 2011, que en el parágrafo del artículo 215 exaltó las competencias de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible para la formulación de los POMCAS, bajo los criterios del Gobierno nacional. Es así como el Decreto 1640 de 2012 reglamentó estos planes y señaló los actores encargados de su formulación e implementación 45.

Los POMCAS son, entonces, instrumentos de planificación que tienen por objeto “mantener el equilibrio entre el aprovechamiento social y económico de los recursos naturales, así como la conservación de la estructura fisicobiológica de la cuenca y en particular del recurso hídrico” 46.

De la implementación de estas herramientas de ordenación del territorio se pueden extraer tres consideraciones. En primer lugar, estos planes fueron concebidos desde el orden nacional y articulados con otros instrumentos de planificación territorial, porque en este proceso estuvieron involucradas las autoridades ambientales regionales y las entidades territoriales. Por tanto, la planificación ambiental partió de una política nacional, para concretarse en cada uno de los territorios.

En segundo lugar, la autoridad ambiental competente a cargo de la expedición de los POMCAStiene un alcance regional, sin embargo, no siempre los territorios a su cargo son compatibles con el espacio geográfico que conforma un mismo departamento, por lo que pueden confluir diversos instrumentos sobre una misma área territorial. Por esta razón, los entes del nivel intermedio tienen una competencia articuladora vital en temas ambientales, pues son instancias de coordinación administrativa.

En tercer lugar, a pesar de la ausencia de los POD, en Colombia ya existían instrumentos con una visión supramunicipal o regional en temas ambientales, razón por la cual estas herramientas potencian esos enfoques, solo que de acuerdo con un alcance departamental claro, que se acomoda a las realidades y necesidades de cada ente intermedio 47. En ese sentido, estos planes consolidan una visión departamental y regional del territorio colombiano, la cual hasta el momento había sido desarrollada de manera fragmentada y no unificada.

Los POD se integran a esa dinámica de planificación ambiental con una visión propia de la base natural de los departamentos, que está interconectada con todos los instrumentos de ordenación en esta materia pero que complementa ese enfoque ambiental desde una perspectiva intermedia y unificada. Se debe aclarar que este razonamiento no es aplicable exclusivamente a los POMCAS, sino también a los diversos planes que existen en materia ambiental, pues todos ellos se postulan como determinantes en el proceso de ordenación y se complementan con la visión departamental del territorio.

Otra materia que sirve para ilustrar la forma en que los POD se relacionan con otros instrumentos de carácter departamental es la gestión del riesgo de desastres, que se planifica por medio de los PDGRD. Estas herramientas tienen un desarrollo similar a los POMCAS, principalmente porque parten de una política nacional y se concretan en los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo 48.

A pesar de que actualmente no existe norma de rango legal que establezca cuáles son los determinantes de los POD, es posible sostener que en la gestión del riesgo de desastres no es necesario crear una norma adicional que señale que este es un determinante, porque los artículos 32 y 37 [49]de la Ley 1532 son precisos en manifestar que todos los niveles de gobierno deben introducir este componente en sus instrumentos de planificación.

De conformidad con el esquema argumentativo planteado, este acápite estudiará someramente los vínculos que tienen los POD con los instrumentos de planificación de orden local, para determinar la forma en que estas relaciones inciden en el ámbito de la autonomía territorial de los municipios.

Para comprender esta problemática es necesario recordar que los POD surgen bajo una realidad municipal supremamente consolidada, que durante años alejó a los entes locales de una visión departamental del territorio. De ahí que el proceso de planificación local, en cierta medida, no encaje con la ordenación que propone el nivel intermedio, dada la inexistencia de mecanismos de coordinación administrativa.

A pesar de este panorama, actualmente desde múltiples aristas el ordenamiento jurídico ha impulsado el desarrollo de estas competencias a partir de políticas sectoriales, que si bien no han tenido un enfoque debidamente articulado son un avance hacia la construcción de un esquema de planificación territorial departamental.

Es así como, los departamentos adquieren un valor estratégico inigualable a partir de los POD, porque estos tienen como objetivo la creación de un sistema articulado de herramientas de planificación supralocal, que se reflejan directamente en la dinámica de los territorios que conforman este ente territorial. Por tanto, no se puede edificar un instrumento de planificación legítimo y coordinado sin el reconocimiento de la autonomía territorial de los municipios, los distritos y los territorios indígenas que hacen parte de ese espacio geográfico.

Para alcanzar el objetivo anterior es indispensable superar grandes retos logísticos y normativos, principalmente porque la limitación de la autonomía territorial es una competencia del legislador, que no puede ser desarrollada por un ente territorial unilateralmente y sin mecanismos claros de coordinación. Sobre este punto, el Acuerdo 10 de 2016 [50]recomienda que los POD puedan modificar excepcionalmente el contenido de los POT.