Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

En consecuencia, los lineamientos adoptados en ese acuerdo no tienen un carácter vinculante, pero sirven como referente para comprender la finalidad que persiguen estos instrumentos de planificación en el modelo territorial colombiano. El Acuerdo 10 de 2016 trae una definición del instrumento en los siguientes términos:

Artículo 1. Definiciones. […] h) Plan de Ordenamiento Departamental (POD). Es un instrumento para el ordenamiento del territorio, que comprende un conjunto de herramientas articuladas y armonizadas, tales como modelos, directrices, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de impacto territorial supramunicipal, con una perspectiva de largo plazo. Conforme con el literal a), numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, este instrumento es vinculante para los departamentos y municipios en sus respectivas jurisdicciones, en el marco de las competencias establecidas en esa Ley para los departamentos.

En concordancia con ello, los POD son instrumentos de articulación y ordenación departamental, que comportan una complejidad técnica y jurídica, derivada de todas las herramientas de planificación territorial que involucran. Esta realidad la comparten con otros instrumentos de planificación, entre ellos los POT, pues ambos tienen la difícil tarea de integrar todas las variables que surgen de la organización de un territorio, solo que desde escalas de desarrollo diferentes.

El Acuerdo 10 de 2016 manifiesta categóricamente que los POD tienen un carácter vinculante; sin embargo esta afirmación debe matizarse porque la Ley 1454 de 2011 no señala de forma expresa la obligatoriedad de este instrumento. La interpretación sistemática de ese cuerpo normativo permite concluir que esta herramienta tiene un impacto en la organización supramunicipal que se integra a la planificación de los entes locales, pero bajo los postulados de la autonomía territorial.

Cuando se observa el numeral 4 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, que hace referencia a las competencias de los municipios, se encuentra que una de ellas es la adopción de los POT, pero no se precisa si dichos instrumentos tienen un carácter obligatorio. Por tanto, resulta jurídicamente admisible sostener que los POD tienen el mismo grado de vinculatoriedad que los POT, solo que los primeros no cuentan con normas procedimentales para su expedición, ni con disposiciones sustanciales que establezcan su forma de coordinación con otros instrumentos. No obstante, la Corte Constitucional, en la sentencia C-138 de 2020, fue clara en precisar que, mientras los POT sí incluyen normas jurídicas obligatorias en materia de ordenamiento territorial, la función de expedir los POD no tiene por efecto una suplantación de las funciones de los municipios, sino una función guía. Adicionalmente, se debe destacar que el ejercicio de esta competencia no es una obligación, sino una posibilidad o potestad del departamento.

Asimismo, es posible deducir que, en el nivel intermedio, las asambleas departamentales son las encargadas de proferir las normas en materia de planificación, a través de ordenanzas departamentales, según el artículo 298 CP y el numeral 2 del artículo 300 CP, por lo que se reafirma que los POD tienen un valor de norma jurídica, que irradia la organización departamental del territorio sirven como guía para el desarrollo de las competencias de planificación territorial de los municipios.

La activación de las competencias de planificación departamental permite aplicar un enfoque supramunicipal, durante años olvidado por el legislador pero anhelado en diferentes zonas del país. Es evidente que actualmente las funciones de los entes locales desbordan su ámbito de aplicación, debido a fenómenos de carácter expansivo del territorio como la conurbación y la aglomeración 35. Adicionalmente, no se puede desconocer la necesidad de explotar el rol de los departamentos como un ente articulador de los intereses del orden local y nacional, con el objetivo de materializar el desarrollo estratégico de sus competencias.

En el siguiente acápite se estudiará cómo confluyen otros instrumentos de planificación en la estructuración de los POD, y la incidencia que estos tienen en el ejercicio de la autonomía territorial de los entes locales que participan en el proceso de ordenación departamental.

Dilucidado someramente el concepto, la naturaleza jurídica y el alcance de los POD, es necesario entender su contenido, su proceso de formulación, adopción e implementación de conformidad con los lineamientos de la Comisión de Ordenamiento Territorial, para determinar si actualmente en Colombia existe un régimen jurídico sustancial de creación y de articulación de estos instrumentos.

Para el efecto es indispensable comprender el relacionamiento que estos instrumentos tienen con otras herramientas de planificación de carácter local, departamental y nacional. Se tomará como caso de estudio al departamento de Valle del Cauca, pionero en la expedición de un POD.

Es importante aclarar que dicho estudio se realizará con base en los lineamientos de la Comisión por no contarse con un desarrollo legislativo de este instrumento de planificación ni, por tanto, con un régimen jurídico debidamente articulado, lo que suscita múltiples problemas de interpretación y vacíos para la ejecución de las competencias departamentales.

El Acuerdo 10 de 2016 sugiere que el contenido de los POD debe estructurarse alrededor de cuatro aspectos cardinales: 1) las directrices y orientaciones con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, especialmente en áreas de conurbación; 2) las políticas de asentamiento de poblaciones; 3) las directrices y orientaciones para la localización de infraestructura físico-social, que genere ventajas de competitividad para la región, y 4) la integración y orientación de la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales con los planes de los municipios y los grupos étnicos. Esto bajo un enfoque multisectorial que involucra todos los componentes de un territorio: el medio ambiente, la estructura ecológica, la gestión del riesgo de desastres, el patrimonio cultural, el desarrollo rural, la adaptación al cambio climático, los servicios públicos, el equipamiento de escala departamental y los planes de desarrollo metropolitano, entre otros asuntos de la escala intermedia.

En cierta medida, los POD tienen una similitud temática con los POT, porque ambos instrumentos tienen por objeto la planificación de un territorio determinado, si bien desde enfoques de desarrollo y competencias diferentes. Es aquí donde cobra relevancia el artículo 10 de la Ley 338 de 1997, en el que se establecen los determinantes para la elaboración de los POT, definiéndose estos como normas de superior jerarquía 36, que tienen un efecto vinculante sobre las acciones que se tomen o se ejecuten dentro de un espacio territorial determinado. Sin embargo, esta afirmación debe acompasarse con la interpretación que realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-138 de 2020.

En el caso de los municipios, para la estructuración de los POT se tienen en cuentan estos determinantes, que se relacionan con temas de conservación y protección ambiental, de recursos naturales, de prevención de amenazas y riesgos naturales, de patrimonio cultural, de infraestructura, de servicios públicos, así como con los planes integrales de desarrollo metropolitano.

Sobre este punto, el Acuerdo 10 de 2016 recomienda armonizar el contenido de los POD con los determinantes de los POT, recomendación que genera múltiples interrogantes respecto de su aplicación, principalmente porque se están homologando condicionamientos adoptados a una lógica municipal, lo que para algunos podría provocar incompatibilidades con el nivel intermedio.