Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Introducción. 1. El rol de los departamentos en la ordenación del territorio colombiano. 1.1. La planificación del territorio como una competencia estructural e integradora a cargo de los entes territoriales: hacia una gobernanza multinivel del territorio. 1.2. El esquema de competencias de planificación territorial de los departamentos desde una óptica constitucional y legal. 2. El relacionamiento de los POD con otros instrumentos de planificación nacional, departamental y municipal: ¿inexistencia de un régimen jurídico sustancial de articulación? 2.1. El relacionamiento de los POD, los POMCAS y los PDGRD: la consolidación de una visión departamental del territorio. 2.2. El relacionamiento de los POD y los POT: un dilema por resolver. Consideraciones finales y prospectivas. Referencias.

Durante siglos la organización de los territorios ha sido un tema prioritario en la construcción de las sociedades, porque la forma en que los ciudadanos se relacionan con el espacio físico determina su dinámica económica, social y política 1. Por esta razón, los diversos ordenamientos jurídicos han representado estas realidades por medio de normas, que habilitan a las autoridades para ejercer competencias de ordenación y planificación en los territorios a su cargo.

El concepto de planificación en sentido estricto tiene una connotación más interdisciplinaria que jurídica, por lo que es reciente y novedoso. No obstante, el derecho ha insistido en utilizar esta noción para dominar realidades complejas, en temas económicos 2, financieros y organizacionales, entre otros ámbitos de la sociedad.

En Colombia este planteamiento ha sido materializado por el constituyente y el legislador a través de la ordenación territorial, que es una función administrativa compleja, de la que se desprenden diversas competencias e instrumentos administrativos de planificación del territorio, entre ellos, los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo territorial y de sectores específicos como, por ejemplo, en temas ambientales.

Estas herramientas de planificación no han tenido una evolución paritaria, porque desde una óptica normativa y fáctica se les ha otorgado un rol protagónico a los municipios 3y secundario a los departamentos. Este razonamiento se encuentra sustentado en los tímidos avances legislativos que ha pretendido “diseñar” el Congreso de la República, al atribuir competencias de planificación territorial a los departamentos, sin un marco jurídico completo y debidamente articulado.

Al respecto, el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 4, confirió a los departamentos la competencia para adoptar Planes de Ordenamiento Territorial Departamental (POD). El propósito principal de estos reside en la articulación de sus políticas, directrices, estrategias, proyectos y actuaciones con los demás instrumentos de planificación de los entes locales y el Gobierno nacional, por lo que el ejercicio de esta competencia se encuentra inexorablemente relacionado con la forma en que los diferentes niveles de la administración perciben y ejecutan la ordenación dentro de sus territorios.

Sobre las competencias de planificación de los departamentos, la doctrina colombiana ha escrito poco, y esto por tres razones: en primer lugar, el estudio de los departamentos como entidad territorial en términos comparativos con los municipios ha sido exponencialmente menor; en segundo lugar, las disposiciones normativas en materia de planificación territorial departamental no se han desarrollado con la misma intensidad que en el orden local y nacional, y en tercer lugar, ha habido una escasa aplicación de estos instrumentos de planificación, como consecuencia directa de los vacíos normativos que rodean estas figuras.

En relación con la carencia de un régimen jurídico definido, algunos autores 5han analizado de manera juiciosa las incidencias negativas que se gestan en torno a esta herramienta, puesto que la falta de normas procedimentales en su expedición y de normas sustanciales en su implementación puede ocasionar distorsiones en la ordenación del nivel local, a tal punto que la autonomía territorial de esas entidades puede verse comprometida por intereses que no corresponden a su realidad espacial, económica, ambiental, social y cultural.

Actualmente, solo el departamento del Valle del Cauca cuenta con un POD 6. Este instrumento será estudiado con mayor profundidad en líneas posteriores, para observar y entender la forma en que este se relaciona con las demás herramientas de planificación de los municipios que conforman ese departamento y con los planes específicos en materia ambiental, como los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCAS), que son proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y de Desarrollo Sostenible. A su vez, se hará referencia a la gestión de riesgos de desastres.

Este trabajo tiene como propósito establecer la manera en que los POD se articulan con los demás instrumentos de planificación, con vistas a lo cual se enfrentará el interrogante de si es jurídicamente admisible articular un POD sin tener normas sustanciales de rango legal que modulen la autonomía territorial de las entidades territoriales.

Para responder la pregunta anterior se seguirá el siguiente esquema argumentativo: en primer lugar, se analizará el papel que tienen los departamentos en la construcción de la ordenación del territorio, con base en las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico; en segundo lugar, se estudiará la forma en que los POD se relacionan con otros instrumentos de planificación nacional, departamental y municipal, tomando para ello, como caso de estudio, al departamento de Valle del Cauca.

La forma en que un Estado organiza su territorio y distribuye sus competencias refleja su idiosincrasia e identidad cultural, porque el modo en que una sociedad gestiona sus intereses y fines delimita los pilares de su ordenamiento jurídico en una época determinada.

En Colombia, la construcción de ese esquema territorial está en cabeza de “dos importantes jugadores: el constituyente de 1991, que al iniciar el juego concibió un modelo territorial inacabado y, haciendo uso del principio dispositivo trasladó al Congreso de la República, el otro jugador, el deber de terminar el ‘rompecabezas’” 7. De esta manera, los lineamientos fundamentales del ordenamiento territorial se encuentran en el texto constitucional y son desarrollados por el legislador, debido a que este tiene un rol armonizador e integrador sobre aquellos aspectos que no fueron concebidos de manera expresa por la Constitución Política de 1991.

Por su parte, las entidades territoriales tienen una función de concreción o de ejecución de las competencias atribuidas, que ponen en movimiento todo el aparato estatal. Al interior de ese engranaje se gestan múltiples conflictos de jerarquía normativa, de competencias y de articulación, que la mayoría de las veces son resueltos por la jurisprudencia, pero que deberían dirimirse mediante mecanismos de coordinación administrativa multinivel, para que las entidades se sientan incluidas de manera real y efectiva en la toma de las decisiones que involucran a sus territorios.

En el caso de los departamentos, el ordenamiento jurídico no ha desarrollado con la misma intensidad las competencias de ordenación del territorio, ni los instrumentos administrativos de ejecución de estas, entre ellos, los planes de ordenamiento territorial. Esto se ha visto reflejado en la concepción que han tenido los distintos gobiernos nacionales en materia de desarrollo departamental y regional, pues hasta hace poco las políticas nacionales 8le imprimieron un valor estratégico al nivel intermedio de ordenación, que en otros países ya se encuentra debidamente consolidado.