Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

En ese orden de ideas, los departamentos, al igual que los municipios, tienen la necesidad de ordenar sus territorios y darles un enfoque diferencial con respecto al orden local, en cuanto actualmente no existe un escenario de articulación estructurado desde una perspectiva normativa, política y cultural.

No se puede ignorar que las relaciones de proximidad entre los ciudadanos y los departamentos son menores que las de aquellos con los municipios, pero esto no debe tomarse como un obstáculo, sino como un estimulante para intensificar la manera en que el nivel intermedio se coordinada con el nivel local en dirección a la satisfacción de los intereses de orden supramunicipal, los cuales hasta al momento no han sido debidamente explorados y analizados.

Antes de entrar a estudiar las competencias de ordenación a cargo de los departamentos, se dilucidarán los contornos de la planificación territorial como una competencia de carácter estructural e integradora, que propende a una gobernanza multinivel desde un punto de vista teórico, y luego se abordarán las competencias de planificación de los entes intermedios desde una perspectiva constitucional y legal.

Para comprender la noción de planificación territorial es necesario acudir al concepto de ordenación del territorio, porque este último comporta un significado más amplio 9que el primero, al ser una función administrativa 10compleja que se encuentra relacionada con todas las actividades de la administración y que tiene como propósito la construcción de un modelo de organización a largo plazo. Por su parte, la planificación es una expresión concreta de la ordenación, por lo que también adquiere el carácter de función administrativa compleja 11.

La complejidad de estas funciones se deriva de la interdisciplinariedad inherente a ellas y el alcance que tienen sobre la realidad de un territorio, pues no se restringen a una actividad normativa, sino que se materializan por medio de conceptos técnicos y científicos 12. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado:

… la función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial 13.

En concordancia con ello, cabe decir que la ordenación y la planificación son competencias estructurales e integradoras, porque son esenciales para la organización de un territorio en cuanto a través de ellas se expresan los intereses económicos, sociales, culturales y políticos de una sociedad en un espacio geográfico y en un momento determinado.

Asimismo, son competencias integradoras porque inciden sobre todos los ámbitos de una sociedad y tienen relación con todas las actividades de la Administración, esto es, la policía administrativa, los servicios públicos y la actividad de fomento 14.

El papel del planificador de un territorio es vital para la satisfacción de las necesidades de una población, puesto que el ejercicio de sus competencias involucra diversos intereses de la sociedad. De ahí que estas funciones deban otorgarse a sujetos con legitimación democrática y conocimiento del territorio. El texto constitucional les atribuyó a las entidades territoriales competencias para que, en el marco de su autonomía territorial 15, fueran ejercidas en cada nivel de gobierno y administración.

La materialización de estas funciones es diferenciada y conforme a la realidad de cada espacio geográfico, razón por la cual no es posible equiparar el ejercicio de esas atribuciones en el orden local, departamental y nacional, pues la visión de territorio que tiene cada ente parte de unos propósitos y alcances diferentes, que deben ser articulados, pero no impuestos.

Es necesario señalar que al interior de la organización administrativa colombiana confluyen diversos principios constitucionales, entre ellos el principio de Estado unitario y el de autonomía territorial, que en ocasiones colisionan, generando tensiones que deben resolverse a partir de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley 16.

Así, la figura de la descentralización territorial como un mecanismo de distribución de competencias se encuentra inexorablemente relacionada con el principio de autonomía territorial 17, puesto que todas las competencias a cargo de los diferentes niveles de la Administración han de ejecutarse de manera articulada y no aislada o descontextualizada de la visión local, departamental y nacional.

Es aquí donde cobra relevancia el concepto de gobernanza multinivel, que hace referencia al relacionamiento entre los diferentes niveles de la Administración 18para el cumplimiento de un objetivo o fin común 19, en este caso, de la construcción de un esquema de planificación territorial coordinado.

La materialización de la gobernanza multinivel en la gestión del territorio comporta un entramado de relaciones verticales y horizontales que son difíciles de coordinar, principalmente por la falta de un marco normativo claro y detallado respecto de los vínculos que existen entre los diferentes niveles de la Administración y del alcance de su autonomía territorial. De ahí que los principios del artículo 288 CP operen como fórmulas de articulación entre las competencias de las autoridades del orden nacional y territorial 20.

En relación con la coordinación administrativa, el ordenamiento jurídico colombiano no definió con claridad la forma en que los entes territoriales debían interactuar entre sí ni con la Nación. En igual sentido, no creó fórmulas de coordinación para la resolución de conflictos provocados en el ejercicio de esas competencias de organización del territorio. Sobre este aspecto, Rincón Córdoba ha señalado:

[A]l no existir un monopolio en la toma de decisiones sino, al contrario, el desarrollo de “poderes paralelos concurrentes”, se hace inevitable que la coherencia y “homogeneidad” deba alcanzarse a través de nuevas fórmulas, entre las que se halla la coordinación, a efectos de fijar unos objetivos comunes y hacer un seguimiento de los sujetos que con sus competencias tienden a su obtención.

[…] El que la coordinación no implique una renuncia a la capacidad decisoria pero sí un limite al ejercicio de las competencias puede explicarse, desde la ciencia de la administración, apelando a la complejidad del obrar administrativo, sin embargo, esto no resulta suficiente jurídicamente, de allí que sea necesaria una habilitación normativa que haga posible esta forma de relacionamiento 21.

Por tanto, las decisiones adoptadas por los distintos niveles de la Administración adquieren un papel trascendental para el ejercicio de las competencias de ordenación y planificación, toda vez que estas pretenden otorgarle un sentido al territorio que gobiernan, de conformidad con su fisionomía económica, social y cultural.

No obstante, sobre ese espacio geográfico concurren diversas competencias de orden local, departamental y nacional, que deben ser articuladas para evitar la toma de decisiones contradictorias que puedan transgredir la autonomía territorial de los entes involucrados.