Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Andrés Fernando Ospina Garzón, movido por las dudas que le suscita la reacción punitiva sistemática de los gobiernos locales frente a las urbanizaciones ilegales, escribe “ La sanción administrativa de las infracciones urbanísticas: el drama humano en los límites de un mecanismo apenas eficaz”. El autor da norte a su investigación con la siguiente pregunta: ¿es la sanción administrativa de las infracciones urbanísticas el mecanismo idóneo para afrontar la urbanización ilegal? Observa que, de acuerdo con el Código Nacional de Policía (Ley 1801 de 2016), “Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia” (art. 172), a lo cual agrega su parágrafo 1 que “Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio”. De ello deduce que, aun cuando todas las medidas previstas en la legislación para responder a las infracciones urbanísticas son impuestas por autoridades administrativas, no en todos los casos envuelven el ejercicio del poder punitivo estatal. Así, por ejemplo, no constituyen sanciones urbanísticas las decisiones administrativas que tienen una finalidad cautelar, provisional o de protección para evitar afectaciones al ordenamiento territorial, ni las que tienen fines resarcitorios. Señala el autor que sostener que se trata de sanciones porque el legislador las calificó como tales, pero reconocer al mismo tiempo que se trataría de ‘sanciones’ con fines de restitución, constituye, en realidad, el reconocimiento claro de que no basta con la calificación legal. Concluye Ospina que, aunque la sanción de las infracciones urbanísticas sea un instrumento útil y necesario, su construcción dogmática requiere aún mayores esfuerzos y su ejercicio debe estar integrado a una política integral de planeación del desarrollo territorial, que tome en cuenta el drama urbano y la deuda social del Estado subyacentes en la urbanización ilegal.

5. La tercera y última parte del libro se denomina “ Desafíos para la adecuada ordenación del territorio” y se compone de cuatro textos.

Como primer desafío aborda esta obra las estrategias para planificar y gestionar ciudades en armonía con el medio ambiente. En relación con esta materia explica Ángela María Amaya Arias que su artículo “La gestión de la biodiversidad urbana como presupuesto básico de las ciudades sostenibles” obedece al propósito de analizar las diferentes estrategias que deben adoptar las ciudades para la gestión de la biodiversidad urbana y así lograr ciudades sostenibles. El crecimiento acelerado de los espacios urbanos destruye los recursos naturales y deteriora el ambiente. Sin embargo, este problema puede transformarse en una oportunidad para promover el desarrollo sostenible apelando a la biodiversidad. La biodiversidad urbana es elemento fundamental de la sostenibilidad y condición para apuntalar la calidad de vida de los ciudadanos. La gestión de las ciudades sostenibles se orienta a reducir la huella ecológica y armonizar las actividades humanas con la capacidad de carga del ecosistema, así como a prevenir, mitigar, corregir o compensar las actividades que pongan en peligro o vulneren el equilibrio del entorno urbano. Todo ello tiene que ver con la gestión de la movilidad sostenible, el manejo sostenible de residuos, los servicios ecosistémicos, la gestión de los ‘activos verdes’ y el manejo de esquemas de protección de la biodiversidad urbana. En fin, la gestión de la biodiversidad humana busca garantizar el derecho de todos a un medio ambiente sano y equilibrado, el disfrute de una vida digna, así como un entorno de calidad, para lo cual recomienda la autora, además, tomar en cuenta los diez mensajes clave que la Convención de Diversidad Biológica (CBD) ha señalado en relación con la biodiversidad en las ciudades.

El segundo desafío trata del transporte masivo, que Camilo Pabón Almanza encara en su trabajo “ Tiempo, espacio y seguridades: un trinomio que afecta la cohesión social. El transporte masivo como obligación constitucional del Estado”. Las ciudades deben resolver la tensión existente entre dos esquemas de transporte, los que favorecen la movilidad individual y los que favorecen el transporte de grupos heterogéneos en su origen y destino. Observa el autor que el transporte urbano tiende a operar desfavorablemente para los grupos de personas marginalizados y con menores recursos, incrementando las desigualdades en la comunidad, afectando la cohesión social y los derechos a la educación, al trabajo y a la salud. Luego de analizar críticamente las que Pabón denomina las posturas o soluciones asistencialista y solidaria, y de encomiar el modelo de Hong Kong, por no requerir subvenciones del Estado, repara en las limitaciones legales en Colombia para aplicar el modelo hongkonés, especialmente en materia de expropiación, aspecto que analiza detalladamente. Para lograr el fortalecimiento e implementación de los sistemas de transporte masivo en nuestras grandes ciudades, de conformidad con los principios y valores del Estado social de derecho, opina el autor que se deben cumplir dos objetivos: (i) que en donde esté operando el sistema no haya competencia, de forma que el monopolio le permita al Estado capturar la demanda de este servicio en su totalidad, y (ii) que la ley permita que el sistema se financie con fuentes alternativas –como lo hizo la Ley 1955 de 2019–, y que se financie también con la interiorización de las externalidades que genera el proyecto, de forma que la normatividad le permita a los mandatarios explotar la totalidad de derechos de propiedad en función de la conveniencia de cada proyecto y de cada ciudad.

El tercer desafío consiste en incorporar las tecnologías de la información y las comunicaciones a la gestión de las ciudades para optimizar su administración y transformarlas en ciudades inteligentes. Esta es la materia que desarrolla Daniel Castaño Parra en su artículo “ El servicio público digital como piedra angular de las smart cities ”. Luego de explicar la noción clásica de ciudad, autónoma y planificada siguiendo el plan constitucional de 1991, la contrasta con el concepto de smart cities , las cuales utilizan intensivamente las tecnologías de la información y las comunicaciones para optimizar todos los sistemas urbanos y así mejorar la prestación de los servicios y la calidad de vida de los habitantes ( human smart cities ). Luego dedica un acápite a analizar la dimensión administrativa y económica del servicio público digital, a partir de la Constitución, la ley y la doctrina, la jurisprudencia de las altas cortes, y una interesante referencia al debate en Estados Unidos, acerca de si el internet de banda ancha, que funciona en un escenario de libre mercado escasamente regulado, es o no un servicio público susceptible de regulación. A continuación, comenta innovadores desarrollos de infraestructura TIC que, en ciudades como Estocolmo, París, Hong Kong, Copenhague, Toronto y Nueva York, han permitido ofrecer soluciones digitales para optimizar distintos servicios. Finalmente, destaca la necesidad de proteger, a la par con los desarrollos informáticos, los derechos fundamentales al habeas data y a la privacidad, así como la importancia que tiene el establecer altos estándares de ética digital al diseñar el marco jurídico de las ciudades inteligentes y los servicios públicos digitales. De esta manera, sostiene Castaño, “la legalidad, la privacidad y la ética digital deberían estar ‘integradas’ en las tecnologías, operaciones y arquitecturas de los bienes y servicios digitales de una manera holística, integradora y creativa”.

El cuarto desafío en el ordenamiento del territorio concierne a la defensa y protección del patrimonio cultural. Al tratar de esta cuestión, Julián Pimiento Echeverri, en su texto “ Patrimonio cultural y ordenamiento del territorio”, anuncia que el objetivo de identificar la forma como se materializan categorías como patrimonio cultural, bien de interés cultural y plan especial de manejo en la propiedad inmobiliaria y, particularmente, en los espacios urbanos como los centros históricos, es aportar una primera clave de interpretación sistemática que permita darle autonomía a lo cultural. Con tal fin, aborda el concepto de patrimonio cultural como objeto de protección constitucional (la jurisprudencia alude incluso a una Constitución Cultural ), para luego analizar el patrimonio cultural como determinante del ordenamiento territorial y sus consecuencias normativas. En cuanto a lo primero, relaciona la jurisprudencia de las altas cortes, explica las distintas categorías de protección a la cultura reconocidas en el ordenamiento jurídico (el patrimonio cultural material, el patrimonio cultural inmaterial y el patrimonio arqueológico, donde está incluido el patrimonio cultural sumergido) y, finalmente, estudia los bienes de interés cultural (patrimonio cultural, propiedad pública y propiedad privada). En la segunda parte de su trabajo sostiene Pimiento que el concepto de ordenación cultural del territorio trasciende lo estrictamente urbanístico, procediendo entonces a identificar instrumentos autónomos de gestión y protección que no se restringen a los mecanismos propios del derecho urbano. Esa protección parte del concepto de patrimonio cultural, el cual se materializa en concreto a partir de la afectación de “bien de interés cultural”, categoría que es la base de la gestión de la cultura en el territorio a través de los planes especiales de manejo y protección (PEMP). La protección del patrimonio cultural es un determinante del ordenamiento territorial, lo define y lo perfila, pero también lo trasciende, pues envuelve intereses de orden superior, que expresan la identidad nacional.