Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Julián Pimiento Echeverri

Notas al pie

Los autores

1. El estudio científico del territorio admite múltiples miradas. Las ciencias naturales y las ciencias sociales reclaman cada una la primacía de su propia visión, que va desde la física, la biología, la astronomía, la ecología y la geografía hasta la filosofía, la historia, la política, la economía, la sociología y la antropología. Ah, sin olvidar, por supuesto, la visión propia del derecho.

Cuando hablamos de territorio nuestra imaginación se remonta en primera instancia a la geografía, sea esta física, demográfica, económica o política. En este escenario se instala el derecho público para normativizar el territorio desde las perspectivas del derecho constitucional, el derecho internacional y el derecho administrativo. Se trata del territorio definido y regulado como elemento constitutivo del Estado, como objeto de soberanía, como receptor de la acción política del Estado, como horma que estructura la Administración Pública, como punto de referencia para determinar las competencias de las autoridades administrativas.

Pero ocurre también que la vida, los sentimientos e incluso el temperamento de los pobladores están poderosamente influidos por el territorio. El territorio no solo provee los recursos naturales indispensables para el sustento de la vida. Proporciona identidad, seguridad, pertenencia, sentido existencial. Las relaciones que conectan a los seres humanos con su hábitat tienen profundo significado biológico, económico, sicológico, emocional y religioso.

El territorio, socialmente vivido e históricamente compartido, es constantemente transformado, delimitado, subdividido y fusionado por fuerza de la actividad humana. La vitalidad del territorio radica en que los genéricamente denominados territorios son una metáfora de las poblaciones allí establecidas. Los territorios son en realidad comunidades humanas, y esta evidencia, no para todos obvia, golpea con fuerza a las puertas de la política, el derecho y demás disciplinas que tienen el territorio como objeto de estudio.

El territorio es fuente de poder y, por ende, tiene un profundo significado político. Desde siempre el territorio ha sido codiciado por las riquezas materiales que encierra, pero, por encima de todo, su principal riqueza está constituida por la población. Dado que gobernar el territorio equivale, en la práctica, a gobernar sus habitantes, el arreglo institucional del territorio es funcional para los propósitos de la dominación política. Sin embargo, mucho se equivocaría el Estado si llegara a creer que el territorio es simplemente objeto inerte y pasivo de su autoridad, pues es en el territorio donde se desenvuelve la dinámica entera de la política y de las luchas sociales.

De la confluencia de espacio y sociedad que encierra el concepto político de territorio surge para el Estado la necesidad de organizarlo con la doble mira de velar por la seguridad de las fronteras y la unidad territorial y de gobernar eficazmente la población inmersa en su diversa territorialidad, sea esta urbana o rural, ancestral, histórica o étnica. Las técnicas de organización política del territorio remiten al estudio de las diversas formas de Estado y a numerosos modelos de descentralización, desconcentración, delegación y otros métodos de distribución geográfica del poder.

2. Organización, ordenamiento y ordenación del territorio son tres expresiones utilizadas en el lenguaje jurídico internacional para referirse a la estructura del Estado en la división político-administrativa del territorio, de una parte, y de la otra a la planificación territorial concebida con un enfoque interdisciplinario y global. El sentido y alcance de estos conceptos no es universal y puede presentar variaciones y matices según el país de que se trate. Así, ocurre que la disciplina de la planeación o planificación territorial usualmente se denomina en América Latina ordenamiento territorial, y en España se la prefiere denominar ordenación territorial. Así las cosas, resulta interesante alinderar estas nociones en derecho colombiano.

En cuanto hace al término “organización”, el artículo 1.º de la Constitución declara que Colombia está organizada como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. El título XI, denominado “De la organización territorial”, define la división político-administrativa del territorio estatal y trata de las administraciones públicas territoriales, sus instituciones, autoridades, estructuras, competencias y recursos, todo lo cual tiene importante repercusión en el régimen constitucional y en la vida de la población. La organización del territorio se define con arreglo a criterios y modelos que se estudian en el constitucionalismo moderno bajo la denominación de formas de Estado.

Pasando a la expresión “ordenamiento”, esta es utilizada por la Constitución para significar la continuación y profundización del proceso de descentralización emprendido con renovado brío a partir de 1991. Con este propósito una categoría nueva de ley, la ley orgánica de ordenamiento territorial 1 , recibió en 1991, sin concierto ni método, la misión de desarrollar la Constitución en diversos aspectos de la organización territorial, que van desde la distribución general de competencias y recursos hasta el estatuto de las áreas metropolitanas y los requisitos para crear departamentos, regiones y entidades territoriales indígenas. Al definir la Carta en 1991 la organización territorial en sus aspectos más generales, asignó a la ley orgánica de ordenamiento territorial la tarea, aún inconclusa, de completar, mediante normas de naturaleza legal, la definitiva construcción de un nuevo orden político-administrativo en el territorio.

De otra parte, y continuando con la exploración local del término “ordenamiento”, la ley le ha atribuido a esta palabra otro uso, que se aleja de los contenidos de la ley orgánica de ordenamiento territorial para que signifique regulación de las finalidades económicas, sociales y ambientales de las administraciones locales en un contexto preciso, el de la planeación urbana. A partir de la competencia constitucional de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo 2 , la Ley 388 de 1997 desarrolló el más poderoso instrumento de intervención en la propiedad privada con que cuenta el Estado colombiano, después de los impuestos, que es el plan de ordenamiento territorial (POT). Expedidos mediante acuerdo municipal, los POT tienen por objeto reglamentar la utilización, transformación y ocupación del espacio y la propiedad inmueble, así como racionalizar los usos del suelo y optimizar su potencial desarrollo, con sujeción a reglas que imponen un deber de armonía con el medio ambiente y con las tradiciones históricas y culturales de los habitantes.

Lo propio de la “ordenación”, término que da nombre a la obra que estamos presentando, son los temas de ciudad. Es en el campo de la ordenación territorial donde el territorio cobra la plenitud de su significado multivalente y se convierte en punto de confluencia de las ciencias sociales. La ordenación de la vida urbana en todos los lugares donde esta transcurre cotidianamente es uno de los grandes propósitos del Estado social de derecho y la misión más noble y trascendental de los gobiernos municipales, pues tiene por objeto garantizar a todos los habitantes, con acción administrativa y poderes de intervención estatal nada desdeñables, el disfrute racional, democrático y participativo de los bienes y servicios que deben estar a disposición de todos, y por consiguiente la paz social.