Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Gloria Henao González y Claudia Acosta M., tratan en “ El reparto equitativo de cargas y beneficios: ¿cuál es su evolución en los sistemas urbanísticos de Colombia?” del principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, que debe estar presente en todos los instrumentos de planificación, y que se realiza mediante diversos mecanismos diseñados para hacer efectivo el derecho de igualdad y el deber de contribuir a los fines del Estado. Las autoras ilustran las posibilidades prácticas de esta figura con ejemplos traídos de las principales ciudades del país. Dicho reparto, afirman, es también el mecanismo más eficaz para que la infraestructura urbana y otras necesidades que demanda la urbanización sean satisfechas por quienes más se ven beneficiados con ella, esto es, los agentes económicos que transforman el espacio urbano. Las cargas, deberes u obligaciones urbanísticas deben tener soporte legal, sus aspectos básicos deben ser pre-establecidos en los POT, deben responder a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y deben definirse en función de las condiciones de cada municipio, en especial de disponibilidad de suelo y necesidades de infraestructura.

En “ Los instrumentos de financiación para la construcción de ciudades” desarrolla Roberto Insignares Gómez un aspecto crucial de la descentralización territorial, como es el relativo a la economía que sustenta el funcionamiento de los municipios. Explica en qué consiste cada una de las fuentes endógenas y exógenas de financiación vigentes para los municipios y distritos, estudia otras formas de financiación (tasas, deuda pública, ingresos patrimoniales, multas) y las analiza de acuerdo con la evolución que han presentado durante las últimas décadas. Observa que es difícil que los municipios pequeños, que son más de mil, puedan obtener ingresos endógenos significativos, lo que los hace depender principalmente del Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías. Por este motivo los ingresos tributarios, patrimoniales y de deuda pública solo son interesantes para los municipios de categoría especial y 1, y excepcionalmente para los de categoría 2. Aparte de que urge corregir el arraigado vicio de la denominada “pereza fiscal”, señala este autor la necesidad de hacer una profunda reforma que les permita a los municipios desarrollar fuentes de recursos endógenas. No obstante las numerosas comisiones de estudio que de tiempo en tiempo se han creado para abordar este importante asunto, sigue siendo un propósito nacional pendiente.

María Juliana Santaella Cuberos estudia en “ Las licencias urbanísticas como instrumento de concreción de la norma urbana: análisis de los aspectos relevantes” el concepto de licencia urbanística y sus características, la adquisición de derechos a través de una competencia de la Administración, las “dos caras” de las licencias urbanísticas como reconocimiento de derechos subjetivos y como protección de derechos e intereses colectivos, las clasificaciones y regímenes de las licencias urbanísticas y el procedimiento para su expedición. En especial, señala como temas que ameritan mayor estudio y análisis el “reconocimiento del derecho” a edificar, que considera es un contrasentido, y la “cara colectiva” de la licencia urbanística, la cual, si bien fue reconocida en la Ley 472 de 1998, no ha tenido el protagonismo que merece dada su importancia.

En “ Hacia un derecho administrativo y urbanístico crítico: la regularización de asentamientos informales, entre la inclusión y la asimilación” Samuel Baena Carrillo propone “una contralectura del urbanismo hegemónico”, a partir de las nociones de biopolítica y de heterotopía expuestas por Michel Foucault, y las ideas formuladas por la Critical Urban Theory . La biopolítica consiste en el control de aquellos procesos vitales “que permitan a las personas tener una vida productiva al servicio del capital” y, en este sentido, la planeación urbana es una manifestación clara de biopolítica porque condiciona la vida de los individuos y la colectividad en el espacio urbano. A diferencia de las utopías, las heterotopías son desviaciones del orden institucional deseado, contraespacios que se distinguen por la diferencia y porque son contrarios a la normalidad instituida. En este contexto, “los asentamientos humanos informales constituyen heterotopías de crisis y desviación”, dice Baena, “porque se fundan y desarrollan más allá de los parámetros urbanísticos determinados por el poder hegemónico, expresado en este caso en la normativa urbanística”. Por su parte, la Critical Urban Theory rechaza el urbanismo hegemónico, definido por imperativos marcadamente mercantilistas, cuestiona la ideología, el poder, la desigualdad, se compromete con la justicia social, la democracia y la sostenibilidad, y reivindica el derecho a la ciudad. La idea central de esta investigación es, por consiguiente, abrir perspectivas críticas al urbanismo y admitir que el derecho administrativo y el derecho urbanístico no son disciplinas neutrales, meramente técnicas, las cuales, por el contrario, “deben estructurarse sobre la idea de que la ciudad y su transformación son derechos, y de que en su construcción las voces tradicionalmente silenciadas de los habitantes deben ser protagonistas”. La regularización de asentamientos informales no es inclusiva solo por el hecho de su incorporación a los perímetros urbanos y a la red de servicios públicos, como tampoco es suficientemente inclusiva por el mero hecho de legalizar un proceso urbano hasta entonces irregular. El derecho de todos a la ciudad implica mucho más.

El artículo “ Generación y gestión del espacio público en las ciudades: una perspectiva desde el derecho colombiano”, de Carlos Sebastián Barreto Cifuentes, explora las posibilidades de generación y re-generación de espacio público que ofrece el ordenamiento jurídico colombiano, a saber: (i) la adquisición a título oneroso de bienes inmuebles para la destinación al espacio público, (ii) la afectación al espacio público de bienes inmuebles de propiedad de las entidades territoriales y (iii) las cesiones obligatorias gratuitas en actuaciones de urbanización que recaen sobre los propietarios de bienes inmuebles. En particular analiza las modalidades de gestión del espacio público directas e indirectas. Las directas se refieren a procedimientos normativos e institucionales, que suponen la creación de instituciones para la gestión del espacio público. El espacio público se gestiona indirectamente cuando la Administración contrata con particulares para que coadyuven en la gestión del espacio público bajo distintas modalidades, como las asociaciones público-privadas, el derecho de superficie, la tradicional concesión y el contrato de aprovechamiento. También se suscita la gestión indirecta de espacio público de manera unilateral mediante actos administrativos como licencias, permisos y autorizaciones. En relación con los cauces contractuales y unilaterales para la gestión del espacio público, el autor recomienda la expedición de una ley de bienes que unifique la materia y brinde seguridad jurídica. En defecto de dicha ley, señala, la gestión directa normativa a través de reglamentos podría ser un mecanismo igualmente eficaz.

Aníbal Zárate Pérez, autor de “ La promoción del acceso a la vivienda urbana digna como pieza de la ordenación del territorio”, inscribe su investigación en el ámbito del acceso a la vivienda digna, reconocido por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental autónomo que impone a las autoridades municipales y distritales la obligación de diseñar estrategias de planificación y programas de asignación de recursos destinados a facilitar a las personas de escasos recursos y en condición de vulnerabilidad el acceso a un espacio físico digno a partir del cual puedan proyectar su vida privada y en sociedad. Describe Zárate las características que deben cumplir las normas de ordenamiento territorial y los proyectos de vivienda VIS y VIP, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y explica cómo, a través de la actividad urbanística y de la planeación, la Administración local debe definir la localización de suelos urbanos y de expansión urbana adecuados para ejecutar programas de vivienda y para reubicar los asentamientos que estén ubicados en zonas de alto riesgo. Analiza también la intensa concurrencia de diferentes instancias y sectores en la formulación y ejecución de los programas municipales de vivienda social. Finalmente destaca la importancia de las herramientas de fomento en la construcción, revitalización y renovación de las tramas, entornos y tejidos urbanos, lo cual permite a su vez cerrar brechas sociales, ya que es en el espacio físico domiciliario donde el ciudadano conecta con los derechos fundamentales vinculados a la vida personal y familiar, y al disfrute de servicios y de un medio ambiente sano en condiciones de igualdad.