Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

En su investigación “ Las infraestructuras con incidencia local en la ordenación del territorio”, Jorge Enrique Santos Rodríguez observa que los planes de ordenamiento territorial municipales constituyen, por una parte, instrumentos de fomento de inversiones públicas y privadas en el desarrollo de la infraestructura pública local, pero por otra limitan la iniciativa para la construcción o instalación de esa infraestructura, imponiendo con ello barreras al ejercicio de la libertad económica. Señala, sin embargo, que estos extremos se armonizan en la ley al consagrar el concepto de “determinantes”, estudiado también por Juan Carlos Covilla, los cuales tienen como objetivo “garantizar la conciliación entre los intereses locales y los intereses nacionales, y evitar que la visión local sea lo único relevante en la ordenación del territorio, conciliando de esta manera la autonomía de las entidades territoriales con el carácter unitario del Estado colombiano”. Destaca que, respecto de ciertos tipos de infraestructura, la ley ha venido creando instrumentos de planificación que, de alguna manera, también vinculan a las autoridades territoriales, tales como los planes de expansión portuaria, los planes de expansión de la infraestructura vial y los planes de movilidad sostenible y segura, que constituyen herramientas nacionales de planificación de desarrollo sectoriales. Siendo innegable el importante protagonismo de las instancias nacionales en materia de infraestructura, la doctrina ha reconocido al municipio capacidad para crear nuevos instrumentos de planificación que desarrollen, complementen y precisen el POT en cumplimiento de los determinantes de mayor jerarquía del ordenamiento jurídico.

El riesgo, la gestión de riesgos y la importancia de su planificación en el orden territorial es la materia que minuciosamente expone Mónica Sofía Safar Díaz en su artículo “ Gestión de riesgos como esencia de la planificación en la prevención de desastres en el ordenamiento territorial”. La autora presenta un completo estudio sobre la noción de riesgo en el marco de las organizaciones, analiza la política pública de administración de riesgos en las entidades territoriales, describe la administración de riesgos de desastres en el régimen colombiano y específicamente en el orden territorial. Adicionalmente explica cómo está organizado el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y en qué consisten el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y la gestión del riesgo de desastres en la planificación territorial. En el entendimiento de que no hay planeación eficiente ni efectiva sin gestión de riesgos, y que sin administración de riesgos no hay planificación que funcione, la autora destaca la importancia de la política de gestión de riesgos para las entidades territoriales como un componente básico de sus instrumentos de planificación.

4. En un segundo bloque de escritos, la presente obra emprende el estudio del derecho a la ciudad y encara “la difícil frontera entre lo rural y lo urbano”. Esta sección del libro, subdividida en dos partes, analiza los instrumentos de planificación y gestión de la ciudad.

Jorge Iván Rincón Córdoba inicia esta sección con su artículo “ Los planes de ordenamiento territorial: ciudades en busca de identidad”, apretado y completo curso de derecho urbano, en el cual comienza por explicar el origen y sentido de las nociones capitales de derecho urbano, ordenamiento territorial y derecho a la ciudad, cuyos contenidos obedecen a diferentes acentos y matices en torno al tratamiento de lo urbano, pero que por evolución histórica se superponen y complementan para definir los actuales contornos de la disciplina. Luego centra su análisis en la planificación y en los planes de ordenamiento territorial, los cuales, mediante una combinación de instrumentos políticos, técnicos y jurídicos, cuidadosamente analizados en este trabajo, son en su criterio decisivos para concretar el modelo deseado de ciudad. Posteriormente recorre los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, más numerosos de lo que generalmente se supone. Recomienda que los POT sean diseñados regionalmente e incluyan como instrumento de desarrollo los distintos esquemas asociativos que prevé la ley. Trata igualmente de la gestión integral de riesgos, como componente indispensable de la planificación de la ciudad, y de los espacios públicos como elementos estructuradores del territorio y su necesaria interrelación con la estructura ecológica principal. Una completa información sobre las categorías de suelo, sus denominaciones y funciones, zonificaciones, actividades, modelos de ciudad y demás conceptos habituales en la factura de los POT brinda al lector una visión panorámica y detallada de lo que de acuerdo con la ley debería ser la “ciudad ordenada” de hoy.

Alexander Sánchez Pérez trae a colación un tema de actualidad, fuente de tensiones entre la nación y los municipios: la explotación de recursos naturales no renovables mediante la fractura hidráulica o fracking . En su artículo “ La reversión de la potestad reglamentaria en el ordenamiento urbanístico de los municipios en Colombia a la luz de los desafíos impuestos por el fracking ” denuncia el autor que la aparición creciente de determinantes de los planes de ordenamiento territorial ha permitido a los órganos rectores del sistema administrativo central abusar de la relación interadministrativa de coordinación y anular progresivamente la potestad de reglamentación de los usos del suelo, que es la expresión más pura del principio constitucional de autonomía de los municipios. Es el caso del fracking , donde, sostiene Sánchez, se registra el retroceso que para la autonomía de los municipios y la participación ciudadana significó la sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional. En fin, lamenta el autor que en el régimen de los determinantes no existan mecanismos idóneos de participación que preserven el núcleo esencial de la autonomía municipal en materia urbanística.

Se refiere Sergio Alejandro Chemás Vélez, en su artículo “ La concertación contemplada en la Ley 388 de 1997: una figura con un alcance incierto”, a los determinantes que, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, deben tener en cuenta los municipios y distritos, porque constituyen normas de superior jerarquía en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial. Su inquietud apunta a lo relacionado con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Luego de reconocer la existencia de una evidente tensión entre los principios de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales en esta materia, describe el procedimiento de concertación ambiental que adelantan los municipios con las corporaciones autónomas regionales, y analiza el alcance, límites y deficiencias de dicha concertación. Observa el autor que, en el trámite de la concertación ambiental, las autoridades ambientales suelen ir más allá de sus precisas competencias legales y reglamentarias, afectando la autonomía municipal e incluso la legalidad del procedimiento, y guarda la esperanza de que la jurisprudencia se ocupará de estas cuestiones, aún no enteramente resueltas, con lo cual se definirá el nuevo alcance de la concertación interinstitucional .

En “ Los planes parciales: entre la discrecionalidad de las entidades territoriales y la autonomía privada en la ordenación de la ciudad”, Nicolás Cabezas Manosalva explica en qué consisten los planes parciales, entendidos como instrumentos de planeación intermedia que tienen la finalidad de complementar y desarrollar el POT, y describe el trámite que deben cumplir para su adopción por la autoridad local. Explica que corresponde al gobierno distrital o municipal expedirlos, bien sea por iniciativa de las oficinas de planeación, o de las comunidades o de particulares que presenten proyectos para su aprobación por la autoridad local, sin pasar por alto que estos se encuentran enteramente subordinados a las disposiciones del POT. A partir de numerosos ejemplos tomados de la planeación distrital de Bogotá, ilustra de qué manera, y en ocasiones con evidente ingenio, el concejo local puede crear y regular instituciones nuevas en el POT, no reguladas previamente en normas nacionales, pudiendo presentarse incluso el caso de actos del alcalde que, sin contrariar las normas del POT –o del mismo rango del POT–, pueden regular aspectos sustanciales y procedimentales para la adopción de planes parciales. Estos son aspectos en los que el régimen urbanístico reconoce, siguiendo una clara tendencia internacional, un amplio margen de discrecionalidad a la administración local. De otra parte, destaca el autor, los planes parciales permiten alinear la iniciativa de los particulares con la política de ordenación de la ciudad .