Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Pese a lo anterior, debemos señalar que el ordenamiento territorial ha sido diseñado y articulado sin reconocer características y fenómenos históricos del territorio, como las luchas de poder y la violencia arraigada territorialmente en determinadas zonas del país. Así, por ejemplo, aunque porciones del territorio como los departamentos de Antioquia, Santander y Norte de Santander han sido zonas que históricamente (inclusive antes de la aparición del conflicto armado colombiano propiamente dicho) han experimentado largos periodos de violencia, han sido tratados de manera indistinta por parte del ordenamiento territorial.

El conflicto armado y la lucha armada por el control territorial han sido una constante que ha perdurado durante más de sesenta años y que, en todo caso, ha determinado materialmente el grado de afectación social y económica de la violencia en Colombia. Esto ha supuesto que Colombia sea un país que en su historia reciente haya tenido una construcción inacabada, fragmentada y desarticulada en la medida en la que no ha habido, en el Estado, una voluntad constante por superar de manera cuidadosa esta problemática.

Así por ejemplo, zonas periféricas rurales como la cuenca del Pacífico colombiano se han convertido en escenarios en donde, pese a estar comprendidos dentro del ordenamiento territorial previsto en la Constitución, en la práctica no existe el Estado. Como consecuencia de esta ausencia estatal han surgido una serie de dinámicas territoriales que han propiciado la aparición de nuevos centros de poder paraestatales como los grupos armados al margen de la ley y los grandes latifundistas, dando lugar a nuevas formas de dominación territorial y poderes de facto que se imponen sobre la población local 107.

Estos poderes de facto que no están reconocidos ni legitimados jurídicamente por la Constitución ni la ley se convierten en uno de aquellos espacios contrahegemónicos que la geografía social reconoce como resultado de una dinámica social propia de un territorio. Desde luego, con ello no queremos afirmar la corrección de este tipo de situaciones. Por el contrario, creemos que es importante que el ordenamiento territorial las tome en consideración, y que a partir de ello se gesten transformaciones positivas para que, a través del fortalecimiento de la función estatal, se propicie la participación ciudadana y la recuperación de la soberanía popular más allá de la imposición coactiva.

No obstante lo anterior y pese a que el ordenamiento territorial previsto en la Constitución de 1991 reconoció factores sociales y geográficos para la categorización de los municipios, el desarrollo llevado a cabo por el legislador los dejó de lado. De esa manera, en virtud de las leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012, la ordenación del territorio en Colombia ha tendido a tener un carácter universalista al intentar definir las condiciones y las características de los territorios a partir de la categorización de municipios y departamentos en razón de factores eminentemente económicos y demográficos, como la cantidad de habitantes, los ingresos corrientes de libre destinación y la importancia económica de cada municipio 108.

A su vez, la categorización propuesta por el legislador supone dos características adicionales que desconocen las realidades sociales de cada municipio. Por un lado, el legislador, al igual que ocurrió con la cuestión de las entidades territoriales indígenas, omitió prever un régimen diferencial de gobierno, administración y organización de acuerdo con la categoría de cada municipio, limitando los efectos de la categorización a lo relativo a sus competencias (aunque de forma muy leve) y a sus presupuestos. Por otra parte, esta clasificación que definió el Congreso también resultó desproporcionada en la medida en que 971 de los 1.101 municipios colombianos pertenecen a la sexta categoría, 27 a la primera y solo 5 a la especial, evidenciándose con ello una valoración sesgada del territorio con la que se favorece a unos pocos municipios que viven en condiciones excepcionales frente a las del resto del país 109.

Esto quiere decir que al final la distribución de competencias y la asignación de recursos se realizan con base en una categorización de los municipios y de los departamentos dentro de una rúbrica fija que se construye a partir de la densidad demográfica y la capacidad económica de las entidades territoriales, sin tomar en consideración ninguna de las características y problemáticas sociales territoriales, lo que, sumado a la tendencia centralista del Estado, reduce al máximo la posibilidad de resolver dichas cuestiones.

De igual manera, vemos que el régimen de creación de los municipios responde principalmente a criterios económicos y demográficos, al establecer como requisitos la identidad social, cultural, natural y económica; requisitos que en principio parecerían permitir la valoración de las particularidades territoriales de cada territorio, si bien, en la práctica, son principalmente los factores económicos y políticos los que son utilizados para respaldar la creación de nuevos municipios 110. En efecto, el procedimiento se limita a verificar la existencia de un mínimo de población de 25.000 habitantes, un mínimo de ingresos corrientes de libre destinación, y la conveniencia económica y social de acuerdo con el órgano departamental de planeación 111.

Por último, con relación al desconocimiento de los factores sociales por parte del régimen municipal debemos mencionar el caso de las juntas administradoras locales. El constituyente de 1991 las estableció como un mecanismo para apoyar la descentralización territorial, al otorgar a los concejos municipales la posibilidad de dividir el territorio en comunas y corregimientos para mejorar la prestación de los servicios y propiciar la participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos 112. Ahora bien, pese a ser corporaciones de elección popular, en la práctica y a través de las competencias otorgadas por la ley y los actos de creación, dichas juntas se han limitado a ejercer un papel de control y veeduría del gobierno local, con el agravante de ser cargos ad honorem , lo que conduce a que la función pública que desempeñan no sea de dedicación exclusiva.

Así las cosas, pese a que las juntas administradoras locales constituyen una herramienta que en abstracto parecería buscar garantizar la participación de los individuos en el gobierno local y la representación de sus intereses, en la práctica se han convertido en un mecanismo legitimador del poder público territorial. En otras palabras, las vicisitudes de esta institución llevan a que en términos formales se legitime el ejercicio del poder público en el territorio mediante la participación ciudadana, pese a que en realidad no se materialice dicha participación.

Con relación a la miopía del ordenamiento territorial frente a las realidades propiamente geográficas del territorio, basta con volver a mencionar la marcada ausencia estatal que se presenta en territorios periféricos como la Amazonia y el Pacífico colombianos. Al respecto hay que señalar que, como consecuencia de dicha ausencia y de la falta de articulación propia de nuestro esquema territorial, estas zonas del país han sido deliberadamente olvidadas por los gobiernos de turno, y que, en virtud del sistema de ordenación del territorio vigente en Colombia, tal miopía parecería estar lejos de ser corregida 113.

El olvido de estos territorios suele explicarse por su posición periférica y por las dificultades de acceso físico a los mismos. No obstante, en lugar de que el ordenamiento territorial propicie una lectura social de estas condiciones ambientales y a partir de ella identifique problemáticas que requieren de atención inmediata por parte del Estado, a través del mismo discurso de la descentralización deja que sean las entidades territoriales las que lidien con ello.