Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Sumado a ello, todos los municipios cuentan con una estructura administrativa propia y con órganos de control territoriales como las contralorías municipales y las personerías locales, que se encargan de la promoción de la protección de los derechos humanos. Finalmente, la ley también previó la creación de las juntas administradoras locales como mecanismo de apoyo para el Gobierno local para los fines de planeación, vigilancia y control del municipio.

Habiendo puesto de presente las principales notas definitorias del régimen municipal, pasamos ahora a analizarlo en clave de las cinco críticas presentadas con anterioridad, comenzando por la crítica decolonial del ordenamiento territorial en el ámbito local.

La construcción de un esquema territorial que tomase al municipio como la pieza fundamental de la organización político-administrativa no fue una originalidad propia de la Constitución de 1991. En realidad, años antes, la reforma constitucional adoptada en el Acto Legislativo 01 de 1986 ya reconocía dicha fundamentalidad al definirlo como la entidad territorial más cercana a la población y otorgarle herramientas importantes para su autonomía, y como herramienta para la distribución del poder del Estado en el territorio 90. Sin embargo, también hay que reconocer que la figura del municipio ha existido en Colombia desde antes de la independencia nacional, siendo una pieza que, pese a no tener en un comienzo las garantías y los derechos con los que cuenta hoy, siempre ha jugado un papel determinante en la organización político-administrativa del territorio.

A decir verdad, la noción de municipio tiene origen remoto en el Imperio romano, en donde fue utilizada como un mecanismo para la expansión del control territorial. Posteriormente y para lo que a nosotros nos interesa, fue una institución utilizada por la Corona española para fundamentar jurídicamente la conquista del territorio de América Latina. También llamada ayuntamiento o cabildo en época colonial, se convirtió en un elemento esencial para la representación del poder público de la Corona ante el pueblo 91. De igual manera, y como lo señala Zavala, desempeñó un importante papel para la petición y la defensa de los derechos de los vecinos de cada municipio o ayuntamiento 92.

Como parte del desarrollo colonial de la figura del municipio se resalta la forma en que la Corona vio la necesidad de dictar normas que regularan desde las calidades del territorio hasta la orientación de los edificios y las nuevas poblaciones. Así por ejemplo, la Corona atribuyó a los cabildos diferentes funciones de administración, como las relacionadas con la policía, los orfanatos, la provisión de subsistencias, la moralidad, la autorización para edificaciones, la ejecución de obras públicas, la distribución de tierras, la educación y la administración de bienes comunales, entre otras 93. También estableció reglas concretas respecto a quiénes podrían participar del cabildo, dentro de las que resalta el requisito de vecindad, y fijó reglas relacionadas con los recursos municipales a partir de una fórmula binaria de recursos propios (relacionados con las rentas de las tierras del municipio) y arbitrarios (refiriéndose a los generados por impuestos, tasas y multas) 94.

Ahora bien, estos rasgos propios del municipio colonial no distan mucho de las características actuales del régimen municipal. En concreto, podemos destacar bastantes similitudes al ver que en realidad el municipio sigue desempeñando un papel fundamental para el ejercicio del poder público en el territorio. En ese mismo sentido, el municipio opera como un puente entre el individuo y el Estado. De esa manera, las ideas del centralismo y del híper presidencialismo, características de Colombia y América Latina, son rasgos derivados de nuestra herencia colonial de la tradición católica hispánica 95. Después de todo, el ejercicio del poder virreinal en la Colonia se realizaba de manera análoga a como se ejerce el poder ejecutivo en la Colombia contemporánea. El Virrey representaba el poder y lo ejercía por medio de las reales audiencias, las gobernaciones y los cabildos 96, así como el Presidente de la República ejerce hoy el poder ejecutivo en el nivel nacional y cuenta con el apoyo y la colaboración de gobernadores y alcaldes para el ejercicio del poder territorial. De igual manera, la delimitación territorial interna del país tiene en buena parte su origen en la división territorial del Nuevo Reino de España 97.

Con relación a las competencias municipales, debemos reconocer asimismo que, como ocurría en el periodo colonial, gran parte de las competencias que fueron atribuidas por la Corona a los cabildos se mantiene aún en cabeza de los municipios. Así por ejemplo, las leyes 30 de 1992, 115 de 1994, 715 de 2001, 1098 de 2006 y 1804 de 2016 otorgan a los municipios un amplio marco de competencias en materia de educación, las leyes 397 de 1997 y 715 de 2001 en materia de vivienda, las leyes 62 de 1993, 136 de 1994 y 715 de 2001 en materia de orden público, la Ley 1454 de 2011 en materia de ordenamiento territorial y la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1852 de 2015 en cuanto a alimentación escolar; cuestiones que desde la Colonia ya eran del resorte del cabildo.

Finalmente, cabe resaltar que la organización territorial colonial dejó como legado para el ordenamiento jurídico colombiano, y en concreto para el ámbito municipal, la fórmula binaria de ingresos del municipio. Esto se evidencia si se considera que actualmente el régimen presupuestal del municipio se integra por los recursos propios obtenidos a través de impuestos, tasas y contribuciones recaudados por él mismo, así como por los recursos percibidos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías.

Sumado a lo anterior, es de destacar que desde la perspectiva urbanística el legado colonial es fácilmente apreciable al analizar la estructura de los espacios del poder de cada asentamiento urbano, que incluso a la fecha mantienen la estructura de una ciudad colonial española. Con esto nos referimos a la forma en que la Iglesia católica tiene un lugar simbólico privilegiado al encontrarse ubicada en la plaza central de cada municipio (o ciudad) junto a las casas de gobierno y el Banco de la República.

Es importante señalar que con esto no estamos afirmando que el régimen municipal no haya tenido importantes desarrollos –como lo es, por ejemplo, el robustecimiento de la autonomía territorial–, sino que es preciso tener conciencia de que gran parte del diseño institucional y del marco normativo actual tiene origen en el derecho indiano que rigió en el territorio de la actual Colombia durante la Colonia.

Como lo hemos visto ya, el origen de nuestro régimen municipal se remonta en gran medida a la época colonial, al emplear como base varias de las instituciones que existían para ese momento, siendo una de las consecuencias más graves de este legado la forma en que históricamente las comunidades indígenas han sido ignoradas por parte del ordenamiento jurídico y también del territorial; lo que además nos permite apreciar cómo encajan en nuestra realidad las críticas historicista y social del concepto de territorio.

Antes de que la Constitución de 1991 entrara en vigencia, solo cuatro normas habían establecido, en alguna medida, un reconocimiento al pluralismo étnico y cultural y la importancia de protegerlo. Abogaban por tal protección las siguientes normas del orden nacional: la Ley 25 de 1824, que protegía la propiedad indígena, el Decreto 1828 de 1848, que eximía a los miembros de las comunidades indígenas del servicio militar obligatorio, y las leyes 153 de 1887 y 89 de 1890, que crearon la figura de los resguardos indígenas y reconocieron parcialmente el derecho propio indígena 98.

Con la proclamación de la Constitución de 1991 se gestó un importante cambio en la materia, en la medida en que se reconoció como principio constitucional el pluralismo étnico y cultural, y ello supuso también el reconocimiento de la libertad de culto, del derecho propio indígena y de las entidades territoriales indígenas. Tal como lo resaltamos al principio de este apartado, el constituyente reconoció la existencia de los pueblos originarios y para previó la creación de los territorios indígenas como entidades territoriales que tendrían las mismas garantías jurídicas que las demás formas de entidad territorial; sin embargo, dejó la cuestión en manos del legislador a través de la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial.