Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Pese a lo anterior, es importante reconocer que tanto el derecho internacional como el ordenamiento constitucional y el derecho civil de los países cuentan con disposiciones que se ocupan de reconocer factores genéricos relacionados con la dimensión natural y/o ambiental del espacio. Ya hemos visto que los ordenamientos internacional y constitucional se ocupan de determinar los elementos que integran el territorio a nivel físico. A su vez, el derecho civil se encarga de reconocer diferentes fenómenos naturales que alteran la propiedad, como es el caso de los aluviones y las avulsiones, e incorporan los desastres naturales como supuestos de caso fortuito y fuerza mayor en el marco de la responsabilidad civil y extracontractual, entre otros. Las constituciones y la legislación también reconocen la existencia de los recursos naturales renovables y no renovables y determinan los mecanismos para su explotación y racionalización.

Es importante señalar que dichas disposiciones se limitan a regular los aspectos más fundamentales de la dimensión natural o ambiental del territorio, dejando de lado otras cuestiones que son determinantes para la ordenación del territorio 56. En ese sentido, los ordenamientos territoriales de la región por lo general se limitan a realizar la distribución del poder, de las competencias y de los recursos a partir de criterios sesgados como el factor demográfico y el factor económico de cada lugar, sin tener en cuenta otros factores importantes, como las características geográficas del territorio y las transformaciones físicas que el mismo pueda sufrir o haya sufrido a causa de fenómenos naturales o artificiales.

Un ejemplo de lo anterior es la forma en que, por lo general, los Estados no tienen en cuenta, para la ordenación de su territorio y la atribución de recursos o competencias, si se trata de un municipio que se encuentra en una región montañosa, en una región desértica o en una región selvática. Omiten considerar el nivel de riesgos a los que pueden estar expuestos, como podría ser encontrarse en el piedemonte de un volcán con altos índices de actividad, de una montaña con desplazamientos de tierra frecuentes o en un escenario con amenaza recurrente de tsunami 57. Olvidan por completo la incidencia de este tipo de características físicas y ambientales, las cuales justifican la necesidad de que las entidades territoriales cuenten con un determinado grado de autonomía política y presupuestal, y de que la población tenga una mejor percepción de seguridad y respaldo por parte del Estado.

Esta crítica también aboga por reconocer que las condiciones físicas de cada lugar deben ser tenidas en cuentas para la determinación del alcance de las competencias y el poder territorial. Esto se explica mejor si se piensa en que no será lo mismo la garantía de los servicios públicos esenciales en un asentamiento urbano que en el territorio rural. Las condiciones físicas del terreno determinan en gran medida los desafíos y obstáculos que se presentan para un determinado servicio público. Basta con pensar en las dificultades que se presentan para la garantía de los servicios de aseo, salud o transporte en el campo como consecuencia de la ausencia estatal; o en los escenarios generalizados de ilegalidad que reinan en zonas alejadas en donde las condiciones físicas han dificultado la extensión y distribución del poder estatal 58.

En suma, es importante tener en cuenta, a la hora de entender el territorio, que una de sus dimensiones elementales es la natural o ambiental. En ese sentido, es necesario hacer una lectura integradora en la que, para la comprensión de las dinámicas sociales, económicas y políticas que ocurren en un lugar determinado, se tengan presentes las circunstancias naturales de la tierra que las determinan; después de todo, la dimensión espacial física es la más elemental para la existencia de un territorio y, por tanto, debe ser la primera en ser tenida en cuenta.

Por último, encontramos una crítica relacionada con los anacronismos de la definición propuesta por el derecho. En concreto, se trata de evidenciar cómo el concepto propuesto desde el derecho se encuentra limitado al no tener presentes las diferentes y cambiantes realidades que se viven a su alrededor, por lo que, de cierto modo, subsume las críticas anteriores.

Se trata de una crítica que tiene su origen en la premisa de la que se servía Jean Gottmann para proponer que el territorio debía ser entendido de manera relacional. En ese sentido, para poder comprender realmente el territorio era necesario entender la naturaleza dinámica del concepto de acuerdo con el contexto social, económico y político de cada momento de la historia. Gottmann ponía como ejemplo la evolución de los conceptos de territorio y soberanía a través de diferentes momentos históricos en donde, por razones políticas o económicas, estos conceptos se expandían o se contraían, como ocurrió en el marco de la llamada “Crisis de los Misiles” o de las intervenciones humanitarias en el Medio Oriente 59.

Ahora bien, con el propósito de evitar ser repetitivos, al hablar sobre la crítica del anacronismo del concepto de territorio nos concentraremos en dos cuestiones que pueden ser consideradas como efectos de la globalización: la proliferación de nuevas dinámicas económicas y la desterritorialización 60.

Para comprender ambos conceptos es preciso recordar que la globalización es un fenómeno que, gracias a los diferentes desarrollos tecnológicos, ha propiciado una interconectividad global; es decir, que no solo ha acercado a los Estados, sino que también ha conducido a la idea de “ciudadanos del mundo”. En esa medida, la globalización ha puesto en jaque el modelo del Estado moderno construido a partir de Westfalia y ha llevado, de facto , a la aparición de un Estado social irregular multinivel, superpuesto a una realidad poliforme y fragmentada 61. Esta nueva noción de Estado significa, en esencia, que el mismo tiene un componente social, y que además tiene diferentes formas y centros de poder, los cuales no coinciden entre ellos, por lo que deben lidiar con diferentes realidades y problemáticas.

Pese a que lo anterior, en teoría, no parecería distar mucho de la definición y lógica del Estado social de derecho, en la práctica sí tiene importantes implicaciones. Para empezar, quiere decir que en realidad, pese a que el derecho proclame la soberanía estatal y popular, la soberanía ya no está en sus manos, sino en las del mercado 62. A la vez, significa que existen diferentes formas social y culturalmente reconocidas para relacionarse con el territorio (tanto a nivel individual como colectivo); y, en ese mismo sentido, que hay diferentes formas y manifestaciones de poder dentro del territorio, que pueden o no estar reconocidas por los ordenamientos jurídicos. Finalmente, prevé nuevas dinámicas políticas y económicas al reconocer que tanto los individuos como los diferentes centros de poder pueden contraer relaciones sociales, políticas y económicas en múltiples niveles, sin que medie, necesariamente, la habilitación de competencias por parte del Estado. En pocas palabras, la globalización supone un fenómeno que acaba con las fronteras tradicionales del Estado y abre la puerta para nuevas dinámicas en su interior 63.

El primero de los efectos de la globalización que ignora la definición tradicional del territorio es la aparición de nuevas dinámicas económicas en los territorios. Con la Conferencia de Bretton Woods y el posterior Consenso de Washington, el paradigma neoliberal dio lugar a un nuevo capítulo en la historia de la comunidad internacional que no tardó en migrar al interior de cada uno de los Estados 64. En concreto, corresponde resaltar al menos la ocurrencia de dos fenómenos que cambiarían por completo las dinámicas económicas de los Estados: la aparición de poderosos organismos internacionales económicos, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y la apertura de los Estados a la economía internacional.