David Fernando Ramírez Figueroa - Comparación de las fórmulaciones de la política pública de seguridad ciudadana en Bogotá, Medellín y Cali entre 1995 y 2012 desde el enfoque cognitivo

•Enfoque local y sublocal (Rico y Chinchilla, 2002): las localidades, las comunas, los distritos, los barrios y, actualmente, los cuadrantes adquieren voz y entran a actuar sobre su situación propia de seguridad, brindando información, colaboración y cooperación a la Policía que administra dicho espacio local y al Gobierno municipal, que pueden establecer directrices y acciones más eficientes.

•Enfoque de cercanía (Acero, 2002): en el mismo sentido que el componente anterior, bajo la concepción de seguridad ciudadana es posible reorientar la acción administrativa tradicional hacia los problemas de la ciudadanía, lo que implica un trabajo en campo directo, por parte de las autoridades, para conocer las situaciones concretas y particulares de cada zona de intervención, lo que facilitaría el ejercicio de prevención de las violencias, mejoraría la confianza en la institución al presentarla más cercana y abierta, y además mejoraría los tiempos de respuesta ante eventos delincuenciales. Baratta (citado en Beltrame, 2011) expone dos orientaciones que puede adquirir la respuesta administrativa bajo este enfoque: a) la estrategia situacional, “basada en intervenciones específicas que se dirigen sobre todo a las víctimas potenciales, a la seguridad de los edificios y al ambiente” (p. 109), y b) la estrategia social o comunitaria, que “trata de modificar con programas generales las condiciones de vida en ambientes determinados, por ejemplo en un barrio, de manera que se aumenten las oportunidades de comportamientos conformes a la ley y se disminuyan los comportamientos ilegales” (p. 110). Estos aspectos pueden asociarse fácilmente con un enfoque integral que concibe la delincuencia menos como un asunto legal de represión y más como un fenómeno social causado por múltiples factores.

Los anteriores elementos no son necesariamente “buenos” ni existe consenso sobre si son procesos positivos o convenientes. Depende en gran medida de la posición del actor, la cual es una interpretación del asunto en su totalidad: desde el origen del problema hasta las formas de respuesta por parte del Estado.

A partir de lo descrito, la política pública de seguridad ciudadana tiende a moverse en tres tendencias significativas: 1) abrir espacios de autoridad, con atribuciones claras dentro del sector, con capacidad de incidencia, decisión e implementación en los problemas que anteriormente parecían exclusivos a las autoridades militares/policiales; 2) construir mecanismos y sistemas de información que permitan tomar decisiones informadas, sustentadas en estudios cuantitativos y cualitativos del problema de la inseguridad, que es percibido cada vez más como un problema multidimensional; y 3) concebir el problema de la seguridad a partir de enfoques alternativos, entendidos como enfoques que incluyen cada vez a más estamentos, grupos e individuos dentro de la construcción del problema, agendamiento de las discusiones, posición de decisión y formulación de la política.

Lo anterior es común dentro de un sector que es fundamentalmente controversial, en tanto que no está claro cómo se puede empoderar más a las instituciones civiles, cómo construir mejor información o cómo elaborar una política pública más incluyente. Es en este contexto sobre el cual se construye la política pública de seguridad ciudadana.

En este apartado se expondrán los principales indicadores para comprender la dinámica de la formulación de la Política Pública de Seguridad Ciudadana. Estos elementos son el contexto de análisis para entender las formulaciones de política pública de los gobiernos de Bogotá, Medellín y Cali, sustento para la construcción de categorías de comparación que servirán para el ejercicio de comparación y elaboración de tendencias generales. Esta dinámica ofrece una perspectiva al respecto de la situación de la seguridad en cada ciudad para el periodo escogido.

Se presentan a continuación los indicadores escogidos para describir el contexto de la seguridad ciudadana, los cuales dan cuenta de los denominados delitos de mayor impacto 6 : homicidios y tasa de homicidios, lesiones personales, hurto a persona, percepción de inseguridad y victimización. Con esto es posible detallar el escenario en el cual se encontraban las ciudades, en la medida en que dichos indicadores evidencien, por lo menos parcialmente, la situación problemática de inseguridad en las ciudades objeto de estudio.

La Política Pública de Seguridad Ciudadana se desarrolla en un territorio específico. En este documento se trabajará la ciudad como la jurisdicción en la cual el Gobierno local tiene atribuciones legales y políticas. Esta delimitación excluye las concepciones de la ciudad como incorporada en una región o como parte de un circuito económico que excede sus fronteras legales, e incluye lo rural y lo urbano dentro de una misma área de intervención. Lo anterior no tiene como objetivo negar esas concepciones, sino restringir el análisis al territorio sobre el cual el gobierno legal tiene la obligación y la responsabilidad de asumir la problemática de Seguridad Ciudadana, así como de dar respuestas que la enfrenten (ver figura 1).

Se puede afirmar que la dinámica de homicidios tiende significativamente a la baja ( figura 1). Este dato no contiene ninguna proporción ni tasa asociada, es el número bruto de homicidios, lo cual sugiere que, independientemente de lo que suceda con la ciudad (en términos poblacionales), los homicidios han disminuido ostensiblemente. Ahora, esto no implica que la dinámica sea la misma para las tres ciudades, pues Cali ha tenido una situación de violencia sostenida en el tiempo, con un promedio de 1851 homicidios y una desviación estándar de 281,55, lo cual equivale a decir que la diferencia entre el año más alto y el más bajo no es más que 282 homicidios registrados. Entretanto, se aprecia una marcada diferencia si se la compara con la dinámica de las otras dos ciudades, cuyo comportamiento tiene tendencia decreciente sostenida, aun cuando es necesario tener cuidado con los puntos más bajos y más altos. Bogotá, con un promedio de 2329 homicidios por año, con una desviación estándar (D. E.) de 730,20, comienza la década de los noventa con una cantidad de homicidios muy alta, que va disminuyendo de manera sostenida hasta 2004, momento en el cual la disminución es de menor aceleración e incluso se presentan aumentos ligeros en los registros. Finalmente, el caso de Medellín es de mayor impacto: la caída en el número de homicidios entre 1990 y 1998 es muy significativa, lo mismo que, proporcionalmente, la caída entre 2002 y 2007-2008. Presenta un promedio de 3034 homicidios por año, con una desviación estándar de 1444,01, lo que permite sostener la afirmación anterior: a pesar de que Medellín ha presentado un cambio sustancial en la dinámica de homicidios (evidenciado en la diferencia entre el máximo y el mínimo), el número bruto que ha presentado en este indicador ha sido, de lejos, el más alto de las tres ciudades evaluadas en este caso7 (ver figura 2).

Figura 1. Total de homicidios por año en Bogotá, Medellín y Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013); Alcaldía de Medellín (2012).

La tasa de homicidio de la figura 2presenta la misma dinámica de la figura 1; sin embargo, deben hacerse algunas precisiones al respecto. En primera medida, la relación entre las ciudades cambia drásticamente. Por ejemplo, con miras al número bruto en 1990, Medellín presentaba algo más del doble que Bogotá (2,36 veces) y casi multiplicaba por cinco a Cali (4,92 veces), lo cual mostraba una característica importante del homicidio en Medellín y su intensidad; bajo la tasa de homicidios, esta relación se multiplica casi por siete para Bogotá (6,91) y por 0,7 para Cali. En otras palabras, dado que la tasa es una proporción entre los homicidios y la población total, a pesar de que Bogotá presenta un número muy alto de homicidios en la década de los noventa, su tasa se ve reducida significativamente por la cantidad creciente de personas que la habitan, lo que reduce el impacto de los homicidios en Bogotá y lo incrementa en Medellín, cuya población es menor. Ahora bien, la dinámica de los homicidios en Medellín y Bogotá es muy similar: desciende de una magnitud muy alta en la primera mitad de la década de los noventa y se estabiliza solo hacia la segunda mitad de la década de los dos mil; Cali, en cambio, presenta una tendencia constante en todo el periodo, con una magnitud similar a principios de la década de los noventa y a finales de la década de los dos mil, sin señales que sugieran aumentos o disminuciones en algún momento dentro de este periodo (ver figura 3).