David Fernando Ramírez Figueroa - Comparación de las fórmulaciones de la política pública de seguridad ciudadana en Bogotá, Medellín y Cali entre 1995 y 2012 desde el enfoque cognitivo

En este sentido, el aprendizaje juega un papel fundamental en dos sentidos (Giraldo, s. f., pp. 23-24): en primer lugar, el conocimiento de la situación de inseguridad, la cual no había sido comprendida en toda su dimensión dada la ausencia de mecanismos e instrumentos de investigación criminológica, situación que ha sido corregida con el Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana –que seguía los aprendizajes de Bogotá, con el Sistema Unificado de Información en Violencia y Delincuencia (SUIVD), y de Cali, con el Observatorio del Delito, ambos desde inicios de la década de 1990– y las encuestas de percepción ciudadana (realizadas por Medellín Cómo Vamos desde el Concejo Municipal; por la Cámara de Comercio de Bogotá desde 2006 y por el DANE desde el 2012); y, en segundo lugar, las lecciones aprendidas a nivel nacional en los últimos veinte años, sobre todo por las experiencias de Bogotá durante las administraciones de Mockus (1995-1997; 2001-2003) y Peñalosa (1998-2000) en lo referente a reorganización de la administración pública, hasta formas concretas de intervención de la seguridad ciudadana, las cuales dotaron de ideas, creatividad y ánimo para formular estrategias centradas en la cultura, el urbanismo y la pedagogía.

Con respecto al Distrito Capital, desde un enfoque de análisis de gobernanza, Calderón (2011, p. 62) afirma que “en la política de seguridad ciudadana en Bogotá, el modelo de gobernanza efectivamente involucró una serie de actores con ciertas formas de relación basadas en la cooperación y la coordinación, unos espacios donde se discutió y deliberó públicamente la política y unas reglas de juego e instituciones reflejadas en una normatividad que fue consolidando una mirada integral de la seguridad”. El autor indica que entre 1995 y el 2007 se consolidó en Bogotá una nueva forma de comprender la seguridad, en la cual una política de seguridad se debía enfocar menos en el aumento del pie de fuerza y más en la autorregulación, menos en las acciones autoritarias y más en la construcción de espacios que generen confianza, menos sectorialidad y más transversalidad (Calderón, 2011, p. 63), por lo menos cuantitativamente desde los planes de desarrollo.

Jhon Eduardo Anzola (2011), por su parte, plantea que existe una ruptura importante entre los gobiernos 1995-2003 y 2004-2011, particularmente al respecto del cambio de una mirada que se enfocaba en la cultura, la ley y la moral (cultura ciudadana) hacia una mirada que privilegiaba la política social, los factores objetivos y el desarrollo socioeconómico (seguridad humana).

Estas investigaciones son aproximaciones al origen de la demanda de seguridad ciudadana o, desde otros enfoques, al problema de la seguridad ciudadana. Por un lado, se ha identificado una situación objetiva, poco susceptible de controversia, como es la situación de delincuencia: presencia de actores cuya actividad económica, política o social involucra la comisión de delitos, en un espacio que propicia su aparición, conservación y dominio sobre otros actores. Por otro lado, existen múltiples explicaciones sobre la capacidad que tiene esta situación de persistir en el tiempo: factores objetivos (pobreza, marginalidad) y factores subjetivos (cultura ciudadana autoritaria, políticas incorrectas en alguna medida, conocimiento/información sobre la problemática).

Si se trata de caracterizar la política pública de seguridad ciudadana, los estudios mencionados parten de una suposición compartida: el problema de la inseguridad es real, y no está siendo resuelto por los Gobiernos locales. Desde esta perspectiva, el problema es en dónde (o a partir de qué actores) surge la dificultad del gobierno para llevar a cabo su mandato constitucional y deber legal de proteger los derechos humanos en sus respectivas poblaciones. Lo anterior también tiene un fin práctico: incidir en las políticas públicas futuras, en el sentido de hacer un diagnóstico de la situación problemática actual, observar obstáculos a la política pública y sugerir recomendaciones para la mejora basadas en lecciones aprendidas, experiencias exitosas o cambios de paradigma.

También tienen algo en común: cada estudio referencia diferentes elementos como base de su explicación para la ineficiencia de la administración pública al respecto del sector de la seguridad ciudadana. Para unos es corrupción, cooptación de las entidades públicas; para otros es corto alcance de las medidas, incapacidad para tomar decisiones correctas, y para otros es la dificultad de aprender, de construir sobre lo construido. Ello muestra que la seguridad ciudadana es un tema controversial, pues las políticas públicas planteadas para este sector fallan en identificar, delimitar y definir con claridad su problema real –generalmente asociado con los delincuentes o la pobreza–, por lo que la formulación de política no puede menos que ser difusa.

Este trabajo muestra que existen múltiples aproximaciones conceptuales y lineamientos de implementación en un mismo programa de gobierno; es decir, formas diferentes de concebir la seguridad ciudadana que no son excluyentes entre sí en la práctica al momento de la formulación de la política pública.

El problema de la política pública de seguridad ciudadana tiene variadas y diferentes características, ante las cuales el Gobierno ha respondido en el tiempo y en el espacio. Sin embargo, distintos investigadores han desarrollado algunos conceptos unificadores sobre los que se encuentra algún nivel de consenso al respecto de lo que la seguridad ciudadana debería ser (Rivas, 2005 y Torres, 2011).

Este proceso se entiende como el esfuerzo de Gobiernos locales por establecer oficinas, direcciones o entidades enteras encargadas exclusivamente de la gestión de la seguridad, lo que incluye la formulación de programas y proyectos, el relacionamiento con la Policía metropolitana (seccional de la Policía Nacional encargada de la jurisdicción de áreas metropolitanas: Bogotá, Valle de Aburrá y Regional Cali) y el afrontamiento de las situaciones de contingencia.

En este sentido, se describe como un proceso de apropiación por parte de los Gobiernos locales de la problemática de la seguridad ciudadana que requiere estrategias permanentes en el tiempo, o que se institucionalicen espacios especializados en el tema de la seguridad ciudadana con la asignación de atribuciones particulares definidas.

Por ejemplo, a comienzos de la década de 1990, en Cali se crea el programa Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz), en Medellín se abre la Oficina de Paz y Convivencia y en Bogotá se instaura la Consejería para la Seguridad Ciudadana y la Convivencia. Asimismo, se implementan procesos de reforma al interior de los Gobiernos locales: en Cali la Secretaría de Gobierno, Seguridad y Convivencia; en Medellín la Secretaría de Seguridad, y en Bogotá el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana, parte de la Oficina de Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana.

Estos procesos, en los que se profundizará en el presente documento, evidencian la apropiación del tema de la seguridad ciudadana, en donde los gobiernos locales han asumido el liderazgo y la iniciativa en dicha problemática.

La construcción de estrategias dirigidas a la implementación de sistemas de información para prevenir y mitigar la inseguridad se enfoca en la elaboración de indicadores como tasa de homicidios, agregado de eventos delictivos, victimización, confianza en las instituciones, índice de temor ante el delito, por mencionar algunos. Para ello, en Bogotá se creó el SUIVD en 1995, en Cali, el Observatorio del Delito en 1992 y en Medellín, el Observatorio del Delito en 2009. Estos escenarios son de vital importancia debido a que el Gobierno local sustenta sus decisiones cada vez más en descripciones de la inseguridad derivadas de estos indicadores, lo que permitiría una mayor responsabilidad y eficiencia a la hora de establecer e implementar programas de intervención en el sector de la seguridad ciudadana.