Varios autores - Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo IV

Por el contrario, si, como consecuencia del estudio descrito, no se cumplen las condiciones ya indicadas, o se establece que sólo se cumplen en parte del predio, en el acto administrativo que motiva tales circunstancias se debe ordenar comunicar lo resuelto y la devolución de los documentos que acompañaron la solicitud o que apoyan la decisión.

Sea que se concluya o no la existencia de derechos reales, si nos atenemos a lo que expresa la Resolución 4209 de 2018 contra el acto administrativo que hemos venido describiendo procede únicamente el recurso de reposición; aunque, si la decisión es tomada por la Superintendencia Delegada, en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debería proceder también el recurso de apelación ante el superintendente de notariado y registro.

Aunque está previsto en la norma analizada que una vez asumido el estudio formal de la solicitud, el término para adoptar la decisión final no debe ser superior a veinte días hábiles, no podemos dejar de precisar que los términos previstos para dar cumplimiento a este trámite procesal pueden no cumplirse debido a la falta de personal de la Superintendencia, la espera de respuestas por las oficinas de registro, la verificación de la documentación aportada por el solicitante y demás tramitología. Creemos que puede ser clara la norma y posiblemente garantista, pero no cumple con su objeto, ni con los principios procesales de celeridad, concentración de la prueba, impulso oficioso y prevalencia del derecho sustancial.

Se habrá podido notar que el decreto no abrió la posibilidad para que una entidad administrativa diferente a la ANT entre a formalizar predios rurales.

Debería ser una preocupación de la política pública y de la agenda nacional la escasez de la tierra rural, cada vez más evidente por las divisiones materiales de los predios, por la identificación de nuevas áreas ambientalmente protegidas o por el aumento de las existentes, las ampliaciones de los cascos urbanos y otros fenómenos antrópicos. No en vano hasta la Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2012 incorpora en sus consideraciones el factor de la “escasez de tierra disponible”.

La primera conclusión es reconocer que en mayor o menor medida el Estado ha intentado por varias vías realizar una I que beneficie al campesino tenedor o poseedor. En Colombia es frecuente desconocer los avances económicos y sociales, y los éxitos en el cumplimiento de las leyes. Somos más propensos a reconocer lo que nos hace falta como sociedad que a registrar lo que se ha logrado. Y el derecho de tierras no escapa a esta característica. Sin embargo, no ha obtenido los resultados esperados y cada vez más el campesino en condición de informalidad sobre los predios que ocupa se siente vulnerado por el desconocimiento de su anhelo, y especialmente por los obstáculos que las normas y los funcionarios le imponen para poder llegar a ser un verdadero titular del derecho real de dominio. El aplazamiento de enfrentar valerosamente de una vez por todas la distribución del área total nacional para la producción agropecuaria ha agravado su solución. Por ejemplo, ahora hay que reversar la composición de las UAF en muchísimas partes del territorio nacional porque, por no contar con instrumentos eficaces para frenar el fraccionamiento de las extensiones rurales, miles de predios están por debajo de estas y, por supuesto, es imposible asegurar una vida digna a los campesinos, que sí son propietarios, pero en condición de pobreza extrema y que se agrava. Otro problema es la invasión de actividades productivas no agropecuarias en áreas con gran potencial productivo: los predios recreacionales o campestres, problemática que merece también una investigación.

Sin embargo, somos críticos respecto de lo que se pretende veladamente con el Decreto 578 de 2018, por cuanto: i) disfraza la incompetencia del Estado para administrar un registro público de títulos sobre propiedad inmobiliaria, y es incapaz de ponerlo a tono con un mecanismo de progresividad territorial mediante la declaratoria de zonas de implementación, limitando el acceso sólo a las peticiones de parte, y ii) pretende interponerse de alguna manera en el papel que deben cumplir los jueces, su capacidad probatoria y su rol como determinadores de los derechos ciudadanos.

La segunda conclusión es la necesidad de redireccionar la formalización de la propiedad rural. “Por nuestra ubicación geográfica contamos con suelos de diversas vocaciones de uso” (IGAC, 2020c), así que debemos considerar la potencialidad de uso como un factor decisivo a la hora de tomar decisiones sobre formalización; no para impedirla, desconociendo los inalienables derechos del hombre del campo, sino para ordenar en favor de su dignificación el uso y aprovechamiento del territorio. Si de verdad apostamos a la seguridad alimentaria, debemos trabajar desde la formalización y las adjudicaciones de baldíos o predios expropiados, por un mejor uso del suelo agropecuario. De acuerdo con la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) publicada en 2017 por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), 78,2% del área total rural nacional se dedicó a la actividad pecuaria, y tan solo un 7,3% a la actividad agrícola ( La República , 2019). Según esta misma fuente, el área total cultivada fue de 5.901.363 hectáreas.

También se debe dejar sentado que el saneamiento de la falsa tradición que predomina en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios rurales colombianos no es garantía para que el campesino acceda a la tierra y demuestre la propiedad privada, sino que se requiere un estudio de títulos o de cadena traditicia para demostrar la propiedad privada del fundo. La Nación debe tener certeza de cuántos baldíos de tierra productiva aún no están ocupados, y de cuántos dispone para repartir, garantizando la propiedad. De ahí la necesidad de comprender que para lograr el objetivo esencial del Decreto 578, la calidad del estudio de títulos en que se base debe ser exhaustivo a fin de determinar la existencia o no de antecedentes de propiedad privada, y con ello acelerar los procesos administrativos ante la ANT de formalización o de adjudicación.

Finalmente, queda demostrado que aunque el Decreto 578 de 2018 pretende ser una respuesta eficaz para garantizar el acceso a la tierra para el campesino aún tiene varios defectos: i) debe ser considerado como una herramienta complementaria que facilite el acceso de los campesinos a las tierras, por lo que las demás deben ser revisadas para ser articuladas; ii) se debe revisar la falta de celeridad del procedimiento que trae consigo, y iii) debe permitir que la Superintendencia de Notariado y Registro adelante de oficio el trámite, pues de otra manera se limita el acceso para el campesino, en su mayoría de pocos recursos si el trámite normativo sólo puede iniciarse por solicitud de parte exigiendo que sea este quien demuestre que el predio que ha transformado tiene la calidad de propiedad privada, aunque afectado por falsa tradición, y en consecuencia descarte la calidad de baldío.

ARBOLEDA RAMÍREZ, P. B. “La concepción de la propiedad privada contenida en la Ley de tierras de 1936”, en AA.VV. Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas , vol. 38, n.º 108, Medellín, Universidad de Medellín, enero-junio de 2008.

CARDONA GONZÁLEZ, A. H. “Baldíos desde la perspectiva de patrimonio nacional y la eficaz protección ambiental”, en AA.VV. Lecturas sobre Derecho de Tierras , t. II, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2018.

CEBALLOS VARELA, C. Efectos de la formalización de la propiedad de la tierra en el desarrollo rural-El caso de Leiva , Nariño , tesis, Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2016.