Varios autores - Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo IV

Reforma agraria, derechos de propiedad, acceso a tierras.

Legal certainly when it comes to ownership of rural property, becomes an absolute condition to overcome the property’s informality phenomenon, and to effectively execute agricultural policies, especially those related to rural social order. Thereupon, it is proposed a profound analysis of the diverse trends and positions, related to the accreditation of the property or legal entitling in the Colombian legal and regulatory framework. Such a topic seems to be extremely obvious, nevertheless, it is highly challenging, and around it an extended legal and jurisprudential debate which has lasted for more than a century, has arisen. This being the case, the most representative postures around de debate are complied, in an argumentative reconstruction exercise. This paper ends up proposing an alternative remedy, seeking coherence between several normative provisions on the matter, pointing out the existing inconsistencies found among the exposed postures, and how such contradictions can be overcome using the proposed thesis.

Agrarian reform, property rights, access to land.

En 2014, mediante la Sentencia T-488, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela dando paso a una serie de órdenes estructurales sobre los derechos de propiedad: se trató de una acción promovida por un particular, quien reprochó la omisión del registrador de instrumentos públicos de efectuar la inscripción de una sentencia que declaró a su favor la pertenencia de un predio rural. El funcionario arguyó que de su análisis se podía concluir que la naturaleza del predio era la de un terreno baldío y no un derecho de propiedad particular. Dado que los terrenos baldíos son imprescriptibles, identificó como irregular la prescripción y se abstuvo de registrar la sentencia. Para coincidir con la postura del registrador, la Corte Constitucional afirmó la imprescriptibilidad de los baldíos y apeló a las reglas de acreditación de la propiedad, y orden´ la nulidad de la prescripción, la aplicación del procedimiento de clarificación de la propiedad y la conformación de un inventario que relacionara todos los baldíos del territorio nacional.

En 2016, y también dentro del fallo de una acción de tutela, la Corte Suprema de Justicia abordó la pretensión del Incoder de anular una sentencia de prescripción, al señalar que tenía por objeto un terreno baldío. La Corte Suprema hizo referencia a las posturas de la Sentencia T-488 de 2014, pero se separó de ellas al juzgar que se había omitido la aplicación de una regla que definía las características de los predios de propiedad privada.

En tal orden, se abstuvo de anular la sentencia de prescripción pese a que guardaba una estrecha similitud con los supuestos de hecho analizados como fundamento de la sentencia de la Corte Constitucional (Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil STC-1776 de 2016).

Este enfrentamiento jurisprudencial es el más reciente, pero no el único sobre el tema de acreditación de la propiedad. A mediados de los años 80 el Consejo de Estado mantuvo una discusión similar.

En un primer momento se examinó la legalidad de un acto administrativo de clarificación de la propiedad expedido por el Incora 1, que había determinado que sobre un predio ubicado en el departamento de Nariño no se acreditaba el dominio ajeno y, en consecuencia, se reputaba baldío, y por tanto de propiedad de la Nación.

El acto administrativo fue cuestionado por los demandados aduciendo que desde años atrás era objeto de explotación económica, por cuanto el predio había ingresado a su patrimonio y debía calificarse como propiedad privada. La sentencia mantuvo la decisión administrativa, es decir, reconoció que se trataba de un terreno baldío, considerando para tales efectos que el único medio válido para acceder a su propiedad era la decisión administrativa de disposición: los terrenos baldíos son de propiedad de la Nación, y las disposiciones que les permiten a los particulares su aprovechamiento también incluyen solicitar su titulación.

En ese orden de ideas, se reconoce la explotación económica del predio como un supuesto de hecho que permite exigir la titulación, y no como el hecho originador de la propiedad (Consejo de Estado. Sentencia del 9 de diciembre 1983).

La decisión no fue tomada de manera unánime, pues el salvamento de voto del magistrado Eduardo Suescún Monroy compartió los argumentos de la demanda. Según consignó el magistrado, la ocupación constituye el modo originario para acceder a la propiedad de los terrenos baldíos, por lo que ocuparlos y explotarlos económicamente es un hecho que por sí mismo convierte a su ejecutor en propietario. La decisión del Estado de titular un terreno baldío no es constitutiva del dominio, sino un acto empadronador que se limita a llevar una estadística de la propiedad (Sent. del 9 de diciembre 1983: 25-29).

Dos años después la tesis mayoritaria fue rebatida, y la Sala Plena del Consejo de Estado declaró la nulidad de un acto administrativo de clarificación de la propiedad que había reconocido como terrenos baldíos unos predios ubicados en el Casanare. Según la decisión, los terrenos baldíos son adquiridos mediante su cultivo y labranza, y en general por las actividades de aprovechamiento económico, condición que es reconocida como suficiente que realice un sujeto que de forma inmediata se convierte en propietario (Consejo de Estado. Sala Plena. Sent. del 31 de julio 1985).

Dicha tesis se mantuvo vigente hasta la expedición de la Ley 160 de 1994, cuando expresamente se determinó que la única forma de acceder a la propiedad de los terrenos baldíos era el título expedido por el Estado, y que los ocupantes de baldíos solo mantenían una expectativa frente a la adjudicación.

La discusión acá recogida, así como la comentada párrafos atrás, se refiere a las decisiones tomadas por la Corte Suprema de Justicia desde la década de los años 40, en lo que se denomina una interpretación de las presunciones consignadas en los artículos 1.º y 2.º de la Ley 200 de 1936. Incluso ya en vigencia de la Ley 160 de 1994, con la que se esperaba cerrar el debate, un fallo de la Corte Suprema de Justicia retomó los argumentos de la ocupación como modo originario, y abrió nuevamente la discusión respecto de la determinación de los terrenos baldíos, y la acreditación y fundamentación del derecho de propiedad (Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sent. del 28 de agosto 1995).

En septiembre de 2016 la Corte Suprema de Justicia parece haber recogido la tesis expuesta por ella en la Sentencia STC 1776 de febrero de 2016, modificando la tesis de ocupación y explotación como hechos constitutivos del dominio, para en su lugar legitimar la titulación como modo único de acceder a la propiedad de los terrenos baldíos.

Pese a ello, la discusión no ha sido superada pues las posturas interpretativas no son unánimes, y ni siquiera quienes comparten una u otra tesis consignan las mismas premisas.

Ese mismo año la senadora Nohora Tovar Rey, del Centro Democrático, presentó ante el congreso un proyecto de ley que nuevamente abrió el debate al señalar que los terrenos baldíos son áreas sobre las que no se ejerce ningún tipo de aprovechamiento económico, por cuanto los predios explotados por sus ocupantes no pueden tener en modo alguno la condición de tierras baldías. La exposición de motivos señaló que de lo que se trataba era de proteger la propiedad ancestral ejercida por particulares en los llanos orientales, y que, con la discusión sobre la naturaleza de los predios, se veían expuestos sus intereses ante la inminente intervención del Estado para clarificar sus propiedades 2.