Juan Gabriel Tokatlian - Drogas y prohibición

Las Convenciones tienen otras dos características importantes. En primer lugar, según el derecho internacional, son vinculantes. El Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, que entró en vigor en 1980, requiere que los tribunales cumplan con un Convenio incluso cuando esté en conflicto con el derecho nacional. En segundo lugar, los procesos para modificar las Convenciones son muy largos y difíciles. De hecho, aun los cambios más pequeños toman varios años o décadas, y requieren la formación de un consenso complejo o ganar votaciones por mayorías muy cualificadas.1

III. La UNGASS-19982

III.1 ¿Por qué la UNGASS-1998?

México era la nación principal en el proceso que culminó en la UNGASS-1998. México argumentó que la mejor forma de terminar con la producción y el tráfico de drogas era prestando una mayor atención al consumo. La posición mexicana reflejaba la frustración que sentían varios países latinoamericanos por lo que consideraban que había sido soportar una cuota desproporcionada de los costos de la guerra contra las drogas. México defendía también modificar los calendarios sobre drogas y seguir los criterios de la OMS que permitían una mayor flexibilidad en las políticas públicas. Esta posición se complementaba con la necesidad de adoptar políticas de “reducción de los daños”, como apoyaban algunos países europeos.

Los documentos oficiales de la JIFE y de la Comisión de Estupefacientes a comienzos de los años 1990 argumentaban que la política holandesa sobre el cannabis violaba las Convenciones. Argumentaban que cualquier aceptación de usos no médicos o no dirigidos a la investigación socavaba el régimen internacional de control de drogas y ponía en riesgo el cumplimiento de la Convención.

Estas posiciones conflictivas acerca de las políticas públicas sobre drogas dividieron a los países. Algunos querían reafirmar el compromiso con las políticas existentes, mientras que otros deseaban revisarlas y buscar otras opciones. Ningún país defendía la legalización, pero muchos defendían un enfoque más relajado hacia el consumo de drogas. El debate concluyó en octubre de 1993 con una resolución de la Asamblea General donde se establecía la necesidad de revisar y evaluar el funcionamiento actual de los instrumentos nacionales e internacionales para el control de drogas en cooperación con la Comisión de Estupefacientes. Después el Consejo Económico y Social efectuaría recomendaciones en 1995 sobre los cambios que se requerían en el Régimen Internacional del Control de Drogas. También estudiaría la posibilidad de crear un comité especial de expertos que recomendarían acciones concretas.

Se plantearon a continuación unas pocas iniciativas. Perú y Bolivia renovaron sus esfuerzos diplomáticos para defender los usos tradicionales de la coca. La OMS presionó para que se debatiera la reducción de los daños e inició unos pocos estudios científicos para aclarar las consecuencias del uso de drogas. Y México cabildeó para que hubiera una cumbre internacional donde se reflexionara sobre las políticas sobre drogas, lo que condujo a la UNGASS-1998.

Como complemento de la resolución de la Asamblea General, el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) estableció un grupo consultivo intergubernamental que incluía al presidente de la JIFE como asesor. Se le encargó al grupo que recomendase cualquier cambio deseable a los tratados internacionales. El grupo concluyó que sólo se requerían unos pocos cambios de naturaleza técnica para eliminar algunos errores. Con respecto a la coca, sin embargo, la JIFE argumentó que era necesario aclarar ciertas ambigüedades porque las convenciones se habían equivocado cuando no permitieron el uso no médico de productos como el té de coca. La JIFE fue más allá y afirmó que esa no había sido la intención de las conferencias plenipotenciarias donde se adoptaron las convenciones. La JIFE solicitó que se modificara la Convención Única temporalmente para permitir los usos tradicionales de la coca y le solicitó a la OMS que emprendiese un estudio riguroso de los beneficios y los riesgos de masticar coca y beber té de coca (E/JIFE/1994/1/Sup.1: 11). Por desgracia, la JIFE no ha sido firme en su posición. A finales de 2006, Bolivia abrió una fábrica para procesar hoja de coca con fines industriales. El informe de la JIFE de 2007 les recuerda a todas las Partes signatarias de la Convención Única que todos los usos y fabricación de los productos de coca sin extraer previamente la cocaína de las hojas violaba la Convención (E/JIFE/2007/1, Par. 431).

El grupo consultivo no incluyó representantes de los países más liberales. Sin embargo, apoyó las ideas que proponían un mayor estudio de los efectos del consumo de drogas y de una posible despenalización del consumo, y solicitaba convocar una nueva conferencia internacional sobre el uso y el tráfico de drogas. También apoyó al director ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) que en su discurso de apertura de la Comisión de Estupefacientes de 1994 había afirmado que era cada vez más difícil justificar la distinción entre drogas basándose en su posición legal o su aceptación social. Por último, apoyó las afirmaciones de la JIFE sobre la necesidad de corregir los aspectos débiles o contradictorios de las Convenciones.

En las reuniones de la Comisión de Estupefacientes de 1995 y 1996 y en la reunión de alto nivel del ECOSOC en 1996 se estuvo de acuerdo en que el problema de las drogas había empeorado, pero la respuesta de la mayoría de los miembros fue continuar con las políticas vigentes. Se atacó el enfoque flexible de Holanda con respecto a la marihuana y los drogadictos. Se oyeron unas pocas voces de disenso, entre las que estaba la INTERPOL, pero ello no cambió el tono general de los debates. Se descartaron las propuestas para establecer un grupo de expertos que evaluase la efectividad de las políticas y se convocara una nueva Conferencia Internacional para discutir cambios a las Convenciones. La Comisión de Estupefacientes terminó por adoptar una resolución donde recomendaba que la UNGASS-1998 renovase su compromiso de lucha contra las drogas. De hecho, se excluyeron de la propuesta términos como “evaluar”, “estudiar”, “evaluación científica”, “identificar puntos débiles”, “cambios propuestos” o “nuevas estrategias”.

III.2 El papel de la OMS y de los estudios científicos

La OMS tiene funciones en la formulación de las políticas antidrogas. Basándose en los efectos sobre la salud que tienen las drogas, recomienda cómo clasificar cada droga en los calendarios de las Convenciones. Para hacerlo, cada dos años convoca un comité de expertos en fármaco-dependencia. La OMS tiene una perspectiva diferente a la de otras organizaciones sobre el régimen internacional de control de drogas, puesto que le da una prioridad muy alta al alcohol y al tabaco, las principales drogas legales que alteran el estado mental.

La OMS ha llevado a cabo estudios independientes sobre los efectos de varias drogas incluidas en los calendarios de las Convenciones. Los estudios sobre masticación de coca y khat recomiendan considerar cambios al sistema de control (WHO 1993: 20). Estos estudios han argumentado también a favor de explorar las políticas de reducción de daños relativas a las drogas ilegales y al alcohol y el tabaco.

Un estudio conjunto de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Instituto Interregional de Naciones Unidas para Investigación sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI, por sus siglas en inglés) sobre los efectos del consumo de coca y derivados de la coca en 22 ciudades de 19 países produjo conclusiones tal vez inesperadas, pero en cualquier caso indeseables: “La mayoría de los países participantes estuvieron de acuerdo en que el uso ocasional de cocaína no produce usualmente problemas sociales o físicos graves, o inclusive menores […] El uso de la cocaína no parece tener efectos negativos para las poblaciones indígenas andinas, y tiene sin embargo funciones sociales y religiosas positivas en esas comunidades, además de efectos terapéuticos positivos […] La mayoría de las autoridades están de acuerdo en que no es realista esperar erradicar el uso de la cocaína y otras drogas. Sin embargo, aunque se sigan usando esas sustancias, no tienen por qué ser inevitables los daños que se causan por ello” (WHO/UNICRI, 1995). Tan pronto como empezó a circular el informe de trabajo, la presión política de los Estados Unidos bloqueó su distribución con el argumento de que no se había sometido a un revisión seria por pares.