Juan Gabriel Tokatlian - Drogas y prohibición

La UNGASS-1998 produjo varios documentos:

• una declaración política;

• una declaración llamada Declaración sobre los Principios Rectores de la Reducción de la Demanda de Drogas;

• medidas de fomento de la cooperación internacional en la lucha contra el problema mundial de las drogas, que incluían los siguientes planes de acción:

• plan de acción para combatir la fabricación ilícita, el tráfico y el uso indebido de estimulantes de tipo anfetamínico y sus precursores;

• fiscalización de precursores;

• acciones para la generación de estadísticas

• medidas para promover la cooperación judicial;

• medidas contra el lavado de dinero;

• proyecto de plan de acción sobre cooperación internacional para la erradicación de los cultivos ilícitos para la producción de drogas y el desarrollo alternativo.

La declaración política de la UNGASS-1998 estableció como objetivo conseguir una reducción significativa y mensurable de la demanda y de los cultivos ilícitos para el año 2008. Los resultados tenían que revisarse y discutirse en una reunión de la Comisión de Estupefacientes en el 2008. Los objetivos establecidos en 1998 eran muy poco realistas y ubicaban a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) en una difícil situación puesto que no tenían el mandato o los recursos para lograr los fines establecidos en la UNGASS-1998. Después de varias rondas de negociaciones, en el año 2008 se le pidió a la ONUDD que presentara un documento a la Comisión de Estupefacientes, donde se analizase el cumplimiento de las medidas propuestas diez años antes y que estableciese las bases para “un año de reflexión” que debía concluir con la celebración de un debate en la reunión de la Comisión de Estupefacientes en el año 2009. Considerando el programa político de la ONU y los ciclos del debate de las políticas públicas, es improbable que vuelva a haber otro debate antes del año 2018.

II. Características del régimen internacional de control de drogas

Las comisiones y conferencias internacionales que estudian el fenómeno de las drogas se concentraron al principio en los opiáceos. Su ámbito se expandió gradualmente para incluir la cocaína, la marihuana y otras drogas. Los debates en las reuniones previas se ocuparon principalmente de los controles a la producción y al consumo. Muchas de las drogas que alteran los estados de la conciencia tienen usos médicos. La cocaína se usó usualmente en la primera mitad del siglo XX, pero hoy no tiene prácticamente ningún uso médico. Otras drogas de origen vegetal, como la morfina y la codeína, continúan teniendo numerosos usos hoy. Hay también un gran número de drogas sintéticas que se usan en medicina y cada día que pasa hay más. Los usos de las drogas fueron uno de los temas de análisis en las Conferencias sobre Drogas auspiciadas por la Liga de Naciones durante la década de 1920. El problema sobre cuál era el uso “legítimo” del opio se discutió intensamente. El aspecto determinante que se discutió fue si los usos recreativos o experimentales eran legítimos. Al final, la posición que prevaleció fue la de limitar el uso de las drogas a “usos médicos y científicos”. Ese ha sido el paradigma que ha predominado en el régimen del control de drogas y el que inspiró el principal objetivo de la Convención Única de 1961. Debido a esto, no podía incluirse ningún otro uso en los calendarios sobre drogas de las convenciones. Esto significa que las drogas que alterasen el estado mental y que tuvieran usos médicos o de investigación podían producirse siempre y cuando esos usos se regularan y controlaran por la ONU. Esa es una de las principales tareas de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), aunque no se tolera la producción o el tráfico que no tengan usos médicos o de investigación.

Es interesante destacar que la coca, como hoja vegetal, se incluyó en el Calendario I de la Convención Única de 1961, al lado de la heroína, la cocaína y muchas otras drogas. No es sorprendente que todos los países que firmaron la Convención estuvieran de acuerdo en eliminar la masticación de coca antes de que transcurrieran 25 años tras la entrada en vigor de la Convención. El plazo máximo para la eliminación de la masticación de coca era el 21 de diciembre de 1989.

La exclusión de todos los usos que no fueran médicos o de investigación tiene otras consecuencias importantes. En primer lugar, no permite tratar de manera diferente las drogas blandas y duras. De hecho, en las Convenciones no hay forma de establecer esa distinción. En ellas, el problema no es establecer la fuerza o la naturaleza de los efectos de las drogas, sino sólo determinar si tienen un uso médico o científico. En segundo lugar, no hay forma de separar a los usuarios de drogas de los adictos: todos los que usan drogas prohibidas abusan de ellas. Puesto que no se permite ningún uso recreativo o experimental, no puede haber usuarios de marihuana. En tercer lugar, la definición de uso médico se determina por estándares médicos occidentales validados por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Ello elimina el uso médico de la marihuana, la cocaína y otras drogas incluidas en los calendarios de la Convenciones que tengan usos en la medicina alternativa o en medicamentos de culturas no occidentales. En cuarto lugar, se tomaron algunas decisiones importantes sin que existieran bases médicas sólidas. De hecho, las diversas plantas y sus productos derivados se colocaron en los calendarios más restrictivos sin estudios previos en profundidad. Se asumió implícitamente que todas las drogas de base vegetal eran peligrosas a menos que existiera prueba en contrario (Sinha 2001: 6).

Es también importante observar que la Convención Única se formuló y se firmó en un momento en el que las drogas no se percibían como una cuestión importante. La Convención se firmó a finales de los años 1950, en una época en la que el consumo no médico de opiáceos, cocaína, marihuana y drogas sintéticas no era una cuestión importante en las relaciones internacionales. Se firmó un acuerdo general acerca de la necesidad de limitar el uso de drogas a usos científicos y médicos. La Convención Única, sin embargo, no requería la firma de las Partes para aplicar el derecho penal al consumo de drogas.

La Convención sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971, por otro lado, fue una respuesta al gran incremento del uso de drogas en la década de 1960. Se concentró en las drogas sintéticas y alucinógenas, muchas de las cuales se producían por los laboratorios de drogas de los países desarrollados. La mayoría de esas drogas tenían usos médicos. Estableció reglas para el licenciamiento de la producción y la publicidad. Las Partes firmantes de la Convención estuvieron de acuerdo en tomar las medidas apropiadas contra el consumo, pero no se definían obligaciones. La Convención añadió un gran número de drogas sintéticas a la lista de sustancias controladas, pero el poder de la industria farmacéutica era fuerte y se aceptó que una sustancia concreta no podía criminalizarse a menos de que hubiera pruebas concluyentes de los daños que causaba (Sinha 2001: 27).

La Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988 fue una respuesta al gran incremento del tráfico internacional de drogas que se desarrolló desde la década de 1970 en adelante. La Convención se concentra en el tráfico de drogas. Proporciona directrices para la cooperación internacional, los decomisos y expropiaciones de bienes, la extradición y otras formas de cooperación entre las Partes de la Convención. Por primera vez, “se obligaba a las Partes a criminalizar todos los aspectos del tráfico ilícito de drogas: el cultivo, la fabricación, la distribución, la venta, la posesión, el lavado de dinero, etc.” (Jelsma 2003: 182). Fue la primera vez que el concepto de lavado de dinero y activos apareció en un documento de la ONU. Bolivia intentó influenciar a los legisladores para que modificaran su compromiso con la eliminación de la masticación de coca antes del fin de 1989 y tuvieron un éxito parcial. El artículo 14 insiste en que “Cada una de las Partes adoptará medidas adecuadas para evitar el cultivo ilícito de las plantas que contengan estupefacientes o sustancias sicotrópicas […] Las medidas que se adopten deberán respetar los derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista la evidencia histórica, así como la protección del medio ambiente”. A pesar de esas declaraciones, Bolivia firmó la Convención con reservas, donde se destacaba la diferencia entre hoja de coca y cocaína, y se argumentaba que la coca no era una droga como se implicaba al incluirla en el calendario I de la Convención.