Carlos Emigdio Quintero Castellanos - Miradas contemporáneas de política pública

Política de ciencia

La política de ciencia puede ser definida como:

Reglas, regulaciones, métodos, prácticas y guías mediante las cuales la investigación científica es conducida. También refiere a los procesos dinámicos, complejos, e interactivos —dentro y fuera del gobierno— que afectan como las reglas, regulaciones, métodos, prácticas y guías son ideados e implementados (Neal, Smith y McCormik, 2008).

En otras palabras, es la política pública que gobierna la ciencia y cómo considera que puede servir mejor de mejor manera el interés público.

La política de ciencia trata con todos los aspectos que influyen cómo es que se crea conocimiento, cómo se distribuye y cómo puede contribuir al desarrollo nacional (expresado como desarrollo económico). Por ello, la política de ciencia trata con la inversión pública y privada en proyectos científicos, las carreras de los científicos, los vínculos con industria y el desarrollo de tecnología, redes de innovación, etcétera. La política científica rara vez está expresada independientemente de la tecnología o de la innovación; por otra parte, hay aspectos específicos que competen a la ciencia como tal. Por ejemplo, en México, el campo de política casi siempre está expresado como política en ciencia y tecnología.

El gobierno de la ciencia se puede justificar desde numerosas perspectivas de desarrollo; sin embargo, la justificación más común es a través de su papel en el desarrollo económico. Por ejemplo, la “teoría de desarrollo endógeno”, de Paul Romer (1994) señala que el crecimiento económico se da por fuerzas endógenas de inversión en capital humano y sobre todo en conocimiento, ya que éste, a diferencia de los recursos naturales como la tierra o el capital fijo (maquinaria, infraestructura, etc.), no tiende a disminuir en calidad o disponibilidad, es decir, no tiene rendimientos decrecientes; al contrario, el conocimiento siempre posee rendimientos incrementales.

A su vez, el conocimiento genera derramas, que constantemente están alimentando a otros esfuerzos, permeando la economía y la sociedad. Incluso el Banco Mundial (1999) ha insistido en que la inversión en ciencia (a través de la investigación y el desarrollo) explica parcialmente, porque algunos países han incrementado su renta y otros aspectos de calidad de vida. No es sorpresivo que se encuentre constantemente una correlación entre inversión en Investigación y Desarrollo (I + D) e incremento en el Pib, como muestran estudios recientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) (2017).

Alejandro Canales (2007) señala que la política científica en México ha tenido una eficiencia cuestionable. Aunque ha avanzado lentamente, la implementación de política como tal ha sido errática, en ocasiones fortuita como fue el surgimiento del Sistema Nacional de Investigadores durante la administración de Miguel de la Madrid, el cual surge más por la movilización de científicos que por una política de gobierno. Por lo general ha sido en detrimento, en muchas ocasiones por afectaciones de crisis en el gobierno y pobre implementación, involucrando actores con escaso conocimiento del tema (legisladores).

En años recientes el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) ha incrementado su independencia, pero su presupuesto ha disminuido. Aun así, el gobierno federal y facciones ajenas continúan influenciando el funcionamiento de la institución. La eficiencia de la política de ciencia está por verse en los próximos años, empero, considerando el rezago estructural de los aparatos institucionales científicos, el panorama mexicano no es alentador.

Aunque la tecnología y la ciencia se alimentan mutuamente, como sectores no funcionan necesariamente del mismo modo. Como política pública, existe definitivamente una dependencia por parte de la política tecnológica en la política de ciencia, por lo que no es errático pensar en que el fortalecimiento del sector científico puede fortalecer la creación de tecnología. Sin embargo, es común que la tecnología escapa del campo de la neutralidad científica, acercándolo discursivamente más a la producción y al desarrollo económico.

Política de innovación

La política de innovación busca “la introducción de nuevas soluciones en respuesta a problemas, retos u oportunidades que surgen del medio social o económico” (Edler y Fagerberg, 2017 [traducción propia]). Aunque en los hechos la innovación está centrada en tecnologías y procesos (los cuales pueden acertarse como tecnologías a su vez), con fines similares al común de política tecnológica, buscando ventajas competitivas y comparativas. La política de innovación es relativamente nueva en la concepción presentada, predominancia a partir de los años 1990, y antes se incluía independientemente o en otros cuerpos de política (ibídem).

Aunque se comparte una sección importante de temáticas entre la política de innovación y la política tecnológica, podría argumentarse que abordan problemáticas diferentes, por ejemplo, la política tecnológica trata con múltiples niveles asociados con la tecnología y no sólo con la innovación. En ese sentido, la política de innovación puede interpretarse como una rama de la política tecnológica (la cual a su vez, recordemos, es una rama de la política industrial). Sin embargo, lo opuesto también puede ser argumentado, viendo a la innovación como el elemento central de la política económica, por ejemplo, y la política tecnológica podría ser vista como la sección que sólo atiende los elementos técnicos que implica la innovación (Banco Mundial, 2010). Para los fines de este texto y en la sección presente, los elementos de la política de innovación que empatan con la política tecnológica serán tratados como parte de la política tecnológica.

La innovación puede verse tal como sugieren Edler y Fagerberg como: El resultado de ‘nuevas combinaciones’ (Schumpeter, 1983) de conocimiento, capacidades, y recursos existentes; se puede ver como una fuente importante de campo en todas las actividades económicas, en países pobres y ricos (Fagerberg y otros, 2010), en baja tecnología o alta tecnología (Von Tunzelmann y Acha, 2004), en servicios (Gallouj y Djellal, 2011; Rubalcaba y otros, 2012), así como en manufactura, en el sector público (Osbourne y Brown, 2013), así como en el sector privado (2017: 4, traducción libre).

Joseph A. Schumpeter (1983) es reconocido como el padre de la teoría de la innovación, distinguía la invención como una nueva idea de cómo hacer alguna cosa, y la innovación, cómo llevarla a la práctica. También pueden encontrarse dos perspectivas en innovación, una que considera sólo el proceso lineal de la invención, y otra más integral, que trata de explorar todo el ciclo de innovación desde sus redes de creación, los procesos de difusión, implementación y consecuencias (ibídem).

La política de innovación en años recientes (desde finales de los años 1980) ha tenido una tendencia a formularse como un “Sistema nacional de innovación” (Programa Nacional de Innovación 2006 a 2012 o Programa de Desarrollo Innovador 2013 a 2018 en México), mismo que ha sido promovido por la Ocde y puede identificarse como una actualización con tintes evolucionistas de las políticas previas. Dicho sistema se fundamenta en que los distintos países son heterogéneos en la producción de innovación, que debe invertirse en crear un ambiente nacional para la innovación a nivel de empresas y como una política articulada (interactiva) entre distintos sectores actores y firmas puede contribuir a sostener dichas interacciones que permitan flujos y procesamiento de conocimiento, técnicas, habilidades, recursos humanos y financieros, mercados, etc. Más adelante revisaremos el caso de esos sistemas en México.