Carlos Emigdio Quintero Castellanos - Miradas contemporáneas de política pública

Una tercera racionalidad que puede ser identificada en relación con la política tecnológica, la cual es más difícil de determinar a la escuela de pensamiento que obedece, ya que en ocasiones mezcla elementos o incluye elementos ajenos, y se centra en la acción (como es en muchos casos reales el gobierno) es la política: “orientada a una misión” o mission-oriented (Ergas, 1987). Esa racionalidad puede tener una diversidad de formas, pero Ergas apunta que está centrada en mejorar las capacidades sistémicas y tecnológicas para una innovación horizontal, en todo el sistema (ídem). El argumento es que la tarea principal del Estado es dirigir el desarrollo tecnológico para satisfacer las necesidades de la ciudadanía y del interés nacional, buscando generar los mercados que sean más favorables para la ciudadanía (Edler y otros, 2017). Esa racionalidad, dado que aborda las necesidades de la sociedad, hasta cierto punto se podría adaptar a perspectivas comunes de política en los países de renta media y renta baja. Ello desde una orientación de generación de políticas que permitan alcanzar modos de desarrollo no-lineales (en contraste con los modelos modernistas de desarrollo, como en W. W. Rostow o Arthur Lewis), más sobre esa perspectiva se revisará en la tercera sección de este capítulo.

Otros modelos, como aquellos del economista postkeynesiano Luigi Pasinetti (1985), han señalado otros aspectos de la producción de tecnología que no han sido incluidos en los previos; por ejemplo, señalan que el progreso tecnológico no sólo afecta los métodos productivos en la economía, sino también la composición de la demanda. Es decir, conforme cambia la disposición de bienes en la economía y a su vez se generan más altos ingresos en la sociedad (derivados entre otros por incremento en productividad), lo que conlleva a que se transformen constantemente los patrones de consumo. Por eso, el cambio técnico puede también asociarse con una afectación consistentemente en el ingreso, la disposición de bienes y en los patrones de consumo. Dichas perspectivas invitan a ampliar las consideraciones e implicaciones de una política tecnológico, en este caso incluyendo estimaciones sobre las afectaciones en el consumo.

Un enclave entre industria, ciencia e innovación

A su vez, para abordar a la política tecnológica es necesario identificar los campos de política pública con los que es posible asociarle. La política tecnológica es una derivación de la más común, más reconocida y de más amplio alcance: la política industrial, la cual busca el desarrollo de la industria y, por tanto, el desarrollo económico. A su vez, la política tecnológica va acompañada de la política de ciencia, pues es imposible separar el conocimiento y la investigación del proceso de creación de tecnología. La política de innovación está enfocada de gran manera en el desarrollo tecnológico, es por ello que la política de innovación y tecnológica en la mayor parte de las ocasiones es la misma. En los siguientes incisos explicaremos cada relación.

Figura 1. Política tecnológica y políticas públicas de asociación directa

Fuente: Elaboración propia.

Política industrial

La política industrial puede ser definida como: “Las medidas destinadas a influenciar la distribución y acumulación de recursos, así como la elección de tecnologías” (Norma y Stiglitz, 2017). Otra definición más acotada podría ser: “el esfuerzo oficial total de una nación para influenciar el desarrollo sectorial y, por tanto, el portafolio industrial nacional” (Bingham, 1998 [traducción propia]).

La política industrial es sectorial, es decir, busca desarrollar ciertos sectores específicos o estratégicos de la industria, ya que desarrollar toda la industria de modo simultáneo sería un esfuerzo disperso y fútil. Las políticas industriales buscan desarrollar una sección o todo el sector manufacturero de un país con el fin de diversificar las actividades productivas, la disponibilidad de tecnología y la expansión de la economía en general.

También la política industrial busca desarrollar infraestructura pública clave para poder desarrollar distintos sectores manufactureros, en especial los sectores de transporte y energía. A su vez, las políticas industriales buscan desarrollar industrias estratégicas, es decir, aquellas que utilicen las industrias existentes, que permitan alimentar a otras industrias y que promuevan la creación de otras industrias en lo que se ha denominado como vínculos hacia adelante y hacia atrás (Hirschman, 1987). Las políticas industriales son típicas de las llamadas economías mixtas, donde existe un mercado y el gobierno tiene un cierto rol de propiedad e intervención; la mayor parte de las naciones del globo en la actualidad tiene economías de ese tipo, en las cuales varía el grado de intervención por parte del gobierno.

En las políticas industriales se pueden señalar instrumentos o mecanismos de apoyos horizontales, los cuales abarcan una serie de actividades productivas, sin especificar empresas o sectores; y verticales, las cuales van dirigidas a empresas específicas, territorios o sectores bien delimitados (Dussel, 2013). Además, se puede dividir entre políticas industriales defensivas o proteccionistas, en las cuales se protegen con aranceles industrias específicas que tienen un papel actual importante en el desarrollo o las industrias incipientes o infantes (se incuban con subsidios de gobierno); a su vez es posible diferenciar las políticas ofensivas, que buscan generar mecanismos que puedan dotar de ventaja a una nación, como acomodar los arreglos internacionales para movilizar capital, tecnología o deslocalizar la mano de obra, o también se puede considerar desarrollar activamente tecnologías de alta tecnología que ayuden a generar altos regresos sobre la inversión y dotar de una ventaja comparativa.

En América Latina, la política industrial tuvo una gran fuerza desde los años 1940 hasta finales de los 1970 (en México de 1940 a 1982), cuando el Modelo de Sustitución de Importaciones tuvo vigencia y se trató de desarrollar la manufactura para fortalecer los mercados internos y a su vez generar productos con mayor valor añadido para vender en otros países.

En el caso de México, constantemente se señala el relativo fracaso en la articulación e implementación de las políticas industriales desde los años 1980, tanto en su formulación, evaluación y formulación básica de política, donde las dimensiones de los sectores y factores endógenos geográficos han carecido de articulación, predominando en ese sentido un vuelco al comercio exterior y arreglos arancelarios —con fundamento más ideológico que con sustento empírico—: “‘un barril sin fondo’ para la corrupción, ineficiencia y la obtención de rentas por parte de los propios funcionarios y empresas que no requieren de estos incentivos” (Dussel, 2013).

Esto puede contrastarse, por ejemplo, con Corea del Sur, que hace escasos 50 años presentaba un atraso mayor en prácticamente todos los rubros del desarrollo y ha logrado una implementación generalizada de políticas tecnológicas y en la actualidad rebasa a México en manufactura, Producto Internto Bruto (Pib) y a su vez tiene menor desigualdad (Índice de Gini: México 0.459 versus Corea, 0.295, con datos de la Ocde, 2015).

Dado que la gestión de la tecnología es un factor central en la política industrial, la política tecnológica se ve como una rama de la política industrial. Otra forma de definir a la política tecnológica sería como una política industrial activa, en el sentido que influye directamente en el proceso de generación de servicios, productos y de mejoras en productividad, distribución, entre otros, versus políticas industriales pasivas, que constituirían arreglos institucionales tales como aranceles y acuerdos, entre otros.