Carlos Emigdio Quintero Castellanos - Miradas contemporáneas de política pública

Para la clasificación de los instrumentos identifica su orientación general si está encaminada a intervenir el lado de la oferta (enfocados directamente en los procesos internos de los productores de tecnología) o la demanda (enfocado en los potenciales usuarios de las tecnologías o el contexto en el que operan los productores de tecnología) (Edler y otros, 2017).

En la oferta se incentiva la creación de tecnología o innovación a través de mejoras en procesos internos de investigación o comunicación e interacciones, entre otros. En la demanda, los actores (públicos o privados) reciben incentivos para el uso y demanda de ciertas tecnologías y lograr una posición favorable para aplicar las innovaciones. Sin embargo, la distinción en muchos incentivos es difícil distinguir, ya que algunos instrumentos pareciesen favorecer ambos procesos.

Otra clasificación es en relación con la meta de la política, en ese sentido Edler identifica siete metas de política, que sirven para relacionar con los instrumentos y si éstos en la literatura y evidencia de casos tienden a contribuir para alcanzar dicha meta. Al igual que la orientación general (oferta y demanda), los instrumentos rara vez son estructurados de igual manera (temporal y espacialmente) y pueden atender distintas metas de forma simultánea, por lo que la clasificación es sólo una guía con base en la evidencia existente. La clasificación, a su vez, tanto en orientación general como en las metas, se relaciona con los instrumentos en la tabla, con base en el nivel de influencia (alta, media y baja) que tiene cada instrumento sobre cada aspecto revisado.

En relación con los instrumentos revisados se presentan 17 instrumentos de políticas tecnológicas: 1) “incentivos fiscales para investigación y desarrollo” (I + D), así como el 2) “apoyo directo a investigación y desarrollo en empresas e innovación”, que se enfocan en el apoyo financiero (directo o por incentivos fiscales) para el desarrollo de conocimientos requeridos para la tecnología. La 3) son las “políticas de capacitación y habilidades” y 5) los servicios técnicos y asesoría, que buscan generar capacidades para la incorporación de tecnología, así como para la asimilación, difusión de modo que puedan desarrollar las empresas capacidades endógenas para el desarrollo de tecnología. La 4) “política de emprendedurismo”, está enfocada en favorecer las condiciones para el establecimiento o consolidación de emprendedores, que son vistos en general como generadores, movilizadores y difusores de tecnologías; la política de emprendedurismo puede tener muy distintas configuraciones, ya que no hay un modelo único de emprendedores o campos de incidencia (Karlsson y Andersson, 2009).

Las políticas de clúster o aglomeraciones (cluster policy) 6) son un tradicional mecanismo en política industrial y de desarrollo regional para promover distintos tipos de vínculos colaborativos entre industrias, entre otras, la reducción de costos de transacción y transferencia de tecnología, ya que la proximidad permite acelerar los procesos de comunicación y la derrama de conocimientos tácitos (aquellos que se transmiten por la experiencia y difícilmente por libros). Los siguientes dos instrumentos, las “políticas de fomento a la colaboración” 7) y “políticas de redes de innovación” 8) fomentan distintos tipos de interacciones y de aprendizaje entre sectores que pueden complementar actividades de distintos sectores generadores de tecnología. De este modo, se reducen costos y tiempos de investigación básica y aplicada, así como de duplicidades en procesos y materiales. También pueden acelerarse los procesos de innovación con el incremento de personal centrado en desarrollo de tecnología. Las redes de innovación incluyen universidades, privados y organizaciones públicas.

En la actualidad, el aspecto de “fomento a la demanda de innovación en tecnologías” ha recibido más atención, buscando generar incentivos públicos para que las empresas encuentren viable la investigación aplicada y el desarrollo de tecnologías. La “demanda privada de innovación” 9) se refiere a la promoción de incentivos de impuestos o subsidios para los consumidores para que compren nuevas tecnologías de modo que permita la consolidación de inversiones en nuevas tecnologías. Las “políticas de contratación pública” (10) y la “contratación pre-comercial” 11) están enfocadas en que el gobierno se convierta en comprador de las nuevas tecnologías o los productos de nuevas tecnologías, incentivando a los privados cuando hay altos riesgos o ningún mercado pudiese incentivar una inversión en desarrollar ciertas tecnologías; igual pueden estar destinadas a generar algún servicio público. Los “incentivos de premios a la innovación” 12) o al desarrollo de tecnología han sido tradicionalmente un incentivo para el desarrollo de tecnología, mediante el cual se tratan de empujar los confines de conocimiento y tecnológico en alguna dirección específica; consisten en premios para quienes desarrollen de la mejor manera cierta tecnología.

Los estándares 13) y la regulación 14) cumplen un rol muy importante en el contexto de desarrollo de tecnología; se ven como antagónicos en la promoción de tecnologías, pues delimitan la actividad productiva, pero también es gracias a la regulación que es posible incentivar inversión en investigación y la creación de tecnología (por ejemplo, la regulación en patentes). Por lo tanto, éstas pueden limitar, así como potenciar el desarrollo de tecnología.

Los estándares permiten garantizar mínimos de calidad y seguridad para usuarios y a su vez facilitan la difusión de tecnología. La regulación tiene un rol importante para la generación de tecnología: pocos (o inadecuados) derechos de propiedad desincentivan la inversión en innovación; demasiados derechos de propiedad genera barreras de entrada, monopolios y dificulta la difusión de conocimientos y tecnologías, al final derechos inadecuados pueden llevar externalidades sociales y medioambientales irreparables o difíciles de reparar (Wiener, 2004). La regulación requiere delicado análisis del ecosistema de innovación de un país o región, ya que tiene profundas afectaciones en el desarrollo de tecnologías.

La “prospectiva tecnológica” (technological foresight) 15) es una aproximación práctica de prospección para los tomadores de decisiones y distintos actores relacionados para identificar las tendencias, oportunidades, condicionantes y demás aspectos que afectan la producción de tecnología. Los resultados de la prospectiva tecnológica deberán moldear a otros instrumentos de política pública tecnológica. Se considera que es el elemento aglutinante que dota de coherencia a otros instrumentos de política pública.

Las políticas de “transferencia tecnológica” 16) supone la transferencia de tecnología entre sectores (por ejemplo, universidad a empresas, o empresas-empresas, etc.) o geografías (regiones, países, etc.). Esas aproximaciones tienen diferentes justificaciones, pueden tener el objetivo de proveer de tecnologías a naciones o regiones menos desarrolladas o para generar vinculaciones entre sectores para la producción, pero ambas suponen la movilización o difusión de tecnologías de un espacio a otro.

En la transferencia tecnológica se reconocen dos tipos de movimientos: horizontales y verticales; los primeros refieren a transferencia entre locaciones geográficas (la predominante), los verticales refieren a transferencias entre sectores, normalmente desde los centros de investigación y desarrollo hasta los centros de comercialización. La transferencia tecnológica entre países o regiones es un proceso con grandes dificultades, ya que las condiciones endémicas de los países receptores difieren enormemente tanto por las capacidades de absorción como por el contexto tecnológico y capacidades, la disponibilidad de insumos, las características de los mercados, así como el contexto institucional; dicho proceso está cimbrado por numerosos riesgos, siendo hasta la actualidad un proceso con altas posibilidades de fracaso.