Elme Arce-Ortíz - El sistema de inspección del trabajo en el Perú

En segundo lugar, el Convenio 81 menciona que la inspección debe facilitar información técnica y asesorar a los trabajadores y empleadores sobre la manera más efectiva de cumplir con las disposiciones legales. Aquí, podemos diferenciar dos deberes. Uno, referido a crear información técnica producto de la investigación y que debe ser difundido hacia trabajadores, empleadores o funcionarios públicos cuyas funciones tengan alguna incidencia sobre el mercado de trabajo. Por ejemplo, la inspección tiene información estadística muy importante para comprender la eficacia de los derechos laborales o el funcionamiento de los sectores productivos que más accidentes de trabajo generan. Dos, difundir los criterios técnicos interpretativos que crea la propia inspección en el cumplimiento de sus funciones. Esto genera, sin duda, seguridad jurídica y predictibilidad en las actuaciones inspectivas. Es evidente que los actos objeto de sanción deben ser conocidos previamente por los sujetos laborales, si lo que se quiere es tener una inspección eficaz y respetada. Nótese, que no se trata de una simple obligación de difundir o promover la legislación laboral o de seguridad y salud en el trabajo, sino de criterios técnicos establecidos por la inspección11 12. Quizá, a modo de línea de trabajo, se puede aceptar la difusión de criterios interpretativos del Tribunal de Fiscalización Laboral sobre todo en nuevas normas o de normas muy complejas (como pueden ser las de seguridad y salud en el trabajo). O también podemos pensar en el diseño de planes para la formalización laboral de micro y pequeñas empresas, pero donde exista un seguimiento para lograr los objetivos propuestos.

Es importante entender, que se trata de “asesorías técnicas” y no de simple promoción de la legislación laboral.

Sería contradictorio encargarle a la inspección de trabajo la promoción de la legislación en general porque esta es una responsabilidad que concierne al Ministerio de Trabajo y que tiene órganos adecuados para realizar esta labor promocional. Además, por mandato de la Constitución (artículo 109), las leyes son obligatorias desde el día siguiente de su publicación. En consecuencia, el conocimiento de estas es una obligación de todos los ciudadanos.

Por esta razón, estamos de acuerdo con la Ley 29981, Ley que crea SUNAFIL, cuando señala que es un organismo técnico especializado que “brinda asesoría técnica, realiza investigaciones…”13. No obstante, no estamos de acuerdo con que la Superintendencia “promueva” la legislación laboral y de seguridad y salud en el trabajo, ya que la sola difusión o promoción de la legislación no tendría nada de técnico en principio (artículo 4.f de la Ley que crea la SUNAFIL). Solo en este extremo “promocional” encontraríamos una contravención al Convenio 81 de la OIT14.

En tercer lugar, el Convenio 81 encarga también a la inspección de trabajo la obligación de poner en conocimiento de las autoridades competentes las deficiencias o vacíos que tienen las disposiciones legales existentes. Desde su actuar en la propia realidad, la inspección de trabajo encuentra un contexto privilegiado para evaluar la eficacia de la legislación en las materias de su competencia. Es interesante notar que esta atribución también la tiene SUNAFIL cuando se le reconoce en su artículo 1 legitimidad para proponer nuevas normas.

Finalmente, no debe atribuirse a la inspección de trabajo ninguna otra función sobre todo cuando ello entorpezca el cumplimiento de sus funciones principales o perjudiquen su imagen de imparcialidad (artículo 3.2 Convenio 81).

2. ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN

Las funciones de vigilancia del cumplimiento de normas laborales y las de asesoría técnica se proyectan sobre distintas materias, sujetos obligados y territorios. Veamos los contenidos de estos ámbitos:

2.1. Ámbito material

El artículo 3.a del Convenio 81 de la OIT encarga al sistema de inspección

…velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines, en la medida en que los inspectores de trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de estas disposiciones.

Asimismo, en el 3.b la inspección debe “facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales”.

De lo anterior, quiero resaltar que el ámbito material de la vigilancia en el cumplimiento de normas y de la asesoría técnica que se encarga a la inspección es el mismo: disposiciones legales relativas a condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión.

No obstante la claridad del Convenio 81 es conveniente hacer algunas precisiones. Primero, los inspectores no solo vigilan el cumplimiento de disposiciones legales, sino que, tal como lo señala el artículo 27 del Convenio 81, dentro de este concepto deben incluirse también las disposiciones reglamentarias y las convencionales (producto de convenios colectivos o laudos arbitrales). Por otra parte, también deben incluirse cláusulas contractuales que contengan condiciones de trabajo, en la medida que no son pocas las veces que los contratos de trabajo determinan condiciones de lugar, funciones o jornadas inferiores a la máxima, razón por la cual los inspectores deben vigilar su cumplimiento.

Cuestión de debate es la de si los inspectores pueden vigilar el cumplimiento de las costumbres. No queda duda que la costumbre es una norma jurídica en sentido material (y, por tanto, una ley en sentido material), sin embargo, debe ser declarada antes de verificar o vigilar su cumplimiento. Más que el inspector, cuya competencia es la de vigilar el cumplimiento de una norma, será el juez el que debe acreditar los requisitos de una costumbre jurídica: comportamiento reiterado, antiguo y generadora de una conciencia de obligatoriedad. Eso sí, una vez declarada la costumbre en vía judicial, el inspector podrá vigilar su cumplimiento para el futuro.

Segundo, ¿qué materias serían objeto de atención de los inspectores? En principio, el Convenio 81 se refiere a condiciones de trabajo en general y a la protección de trabajadores en el ejercicio de su profesión. Estas menciones son tan amplias que permiten velar por el cumplimiento de disposiciones que van desde la oferta de empleo hasta la terminación del contrato de trabajo. Todo hecho posterior al contrato de trabajo ya no implica un “ejercicio de la profesión”. Y, además, contiene obligaciones para respetar derechos, así como obligaciones preventivas para el desarrollo de derechos. Por eso, aunque el propio Convenio trate de identificar algunas de estas materias concretas (horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores, etc.), simplemente lo hace a título de ejemplo.

La legislación peruana también admite un ámbito material de fiscalización laboral sumamente amplio. Así, la Ley General de Inspección en su artículo 3.1 señala que los inspectores vigilan el cumplimiento de las normas en materia de relaciones individuales y colectivas de trabajo, derechos fundamentales en el trabajo (como, por ejemplo, la no discriminación), la seguridad y salud en el trabajo, trabajo infantil, trabajo de personas con discapacidad, hostigamientos laborales y sexuales, etc. El mismo artículo incorpora también a las normas referidas a seguridad social (pensiones y salud)15. Es decir, sigue la línea del Convenio 81 por cuanto respeta derechos, además de vigilar el cumplimiento de obligaciones preventivas, como ocurre paradigmáticamente en las infracciones referidas a seguridad y salud en el trabajo. No obstante, el mismo artículo 3.1 de la Ley General de Inspección excede propiamente el marco de una relación de trabajo (así como del Convenio 81) y también encarga a la inspección la vigilancia de las normas de promoción del empleo, formación profesional y normas relativas a migraciones laborales. Por si fuera poco, existen relaciones jurídicas no laborales, como las modalidades formativas laborales, cuya vigilancia del cumplimiento de sus normas también se confía al sistema de inspección peruana (artículo 49 de la Ley 28518, Ley de modalidades formativas).