Elme Arce-Ortíz - El sistema de inspección del trabajo en el Perú

A partir del 2013, toda la estructura orgánica unitaria que se había construido alrededor de la Dirección General de Inspección es transferida a la Alta Dirección de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La Ley 29981 reconoce en el Consejo Directivo y en el Superintendente de la SUNAFIL a la nueva autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección de Trabajo (artículo 3, primer párrafo).

Debajo de la Alta Dirección de SUNAFIL existen intendencias regionales, como órganos desconcentrados, que tienen una competencia territorial específica. La competencia territorial de cada intendencia regional abarca una región del Perú. Estas intendencias se encargan de ejecutar los planes y estrategias que elabora la Alta Dirección a nivel nacional, así como de cumplir con su función fiscalizadora en su ámbito regional. Es decir, la dependencia es de tipo orgánica, ya que la Alta Dirección como las intendencias regionales, son parte del mismo organismo (SUNAFIL) y de tipo funcional, ya que las intendencias regionales desempeñan sus funciones en el marco de la dirección ejercida por la Alta Dirección de SUNAFIL.

En consecuencia, tanto la Alta Dirección como las intendencias regionales pertenecen a la misma SUNAFIL, solo que la primera representa el ámbito nacional y unitario del sistema de inspección, mientras las segundas representan unidades de ejecución de las políticas de inspección en cada región.

2. EXCLUSIÓN DE LA COMPETENCIA FISCALIZADORA DE SUNAFIL: MICROEMPRESAS

La Ley que crea la SUNAFIL excluye de su ámbito de acción los procedimientos de supervisión, control e inspección de las normas de trabajo en las microempresas formales y no formales, pues confía estas atribuciones a los Gobiernos Regionales (artículo 3, segundo párrafo). Esta decisión, me parece que atenta claramente contra el Convenio 81, en la medida que rompe el principio de la autoridad central.

Me explico, aunque, como ya se dijo, es posible que algunas competencias salgan del ámbito de competencia de la autoridad central (SUNAFIL), lo que es inadmisible es que la supervisión de los Gobiernos Regionales no esté sometida a autoridad central alguna. Esta decisión organizativa es inconstitucional. Pero, todavía hay más, pues desde un aspecto formal una ley ordinaria, como la Ley que crea la SUNAFIL, no puede modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La segunda disposición complementaria modificatoria de la Ley SUNAFIL incorpora a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales las nuevas atribuciones en materia de inspección laboral, lo cual viola el artículo 106 de la Constitución en la medida que solo una ley orgánica puede modificar a otra ley orgánica.

Felizmente, este grave error jurídico y de gestión ha sido subsanado temporalmente por la Ley 30814, Ley de Fortalecimiento del Sistema Inspección del Trabajo (9 de Julio de 2018). Esta norma ha regresado a SUNAFIL, por un periodo de 8 años, las competencias para fiscalizar microempresas.

3. ÓRGANOS DIRECTIVOS SUNAFIL: ALTA DIRECCIÓN

La Alta Dirección cuenta con un órgano deliberativo, que es el Consejo Directivo, y una autoridad ejecutiva, que es representada por el superintendente.

El Consejo Directivo es un órgano colegiado que es el responsable de aprobar las políticas institucionales y la dirección de SUNAFIL. Es un órgano muy importante, ya que señala la línea estratégica y las metas que debe cumplir el sistema de inspección. Puede decidir sobre darle prioridad a fiscalizaciones en un sector determinado (sector textil o de la banca) o, simplemente, darle preferencia a la fiscalización en materias concretas (derechos fundamentales, por ejemplo) respecto de otras.

Es importante señalar que el Consejo Directivo no cuenta con representantes de los trabajadores o empleadores. Sus miembros son representantes de organismos públicos: Ministerio de Trabajo, SUNAT, SERVIR, EsSalud y Gobiernos Regionales. Esta conformación, absolutamente estatal, niega la participación de los actores sociales en la toma de decisiones de SUNAFIL.

Por su parte, el superintendente es quien representa a la SUNAFIL. Es designado por Resolución Suprema a propuesta del Ministro de Trabajo, lo cual en muchos casos cuestiona la imparcialidad del candidato nombrado. Ejecuta los planes y políticas acordadas en el Consejo Directivo desde una visión nacional, a través de la reglamentación de estas. Obviamente, coordina con las intendencias regionales para que estos planes, políticas y estrategias se apliquen en cada región. Adicionalmente, emite normas sobre funcionamiento interno o administrativo de la SUNAFIL. Ya no tendrá competencia para emitir directivas que interpreten o aclaren el significado de las normas legales laborales o de seguridad y salud, puesto que ello está encargado ahora al Tribunal de Fiscalización Laboral9.

4. ÓRGANOS EJECUTIVOS SUNAFIL: INTENDENCIAS REGIONALES

Las Intendencias Regionales dependen orgánica, técnica y funcionalmente de la Alta Dirección, razón por cual deberán cumplir lo que esta última ordene. Esto no significa que solo se sujetan a los dispuesto expresamente en los planes, políticas, estrategias u objetivos de la Alta Dirección, ya que están sometidos a un mandato general de “velar por el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo, en el ámbito de su competencia” (artículo 38.3 del ROF, Decreto Supremo 007-2013-TR). Es decir, pueden tener también estrategias o planes propios dependiendo de la realidad económica de la región. Por ejemplo, en una región con puertos es factible que se le dé prioridad a la fiscalización del régimen de estibadores portuarios.

Sin lugar a dudas, la función más importante y la que marca la pauta organizativa de la inspección laboral en las intendencias regionales es la de vigilar o supervisar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo. Y es en el marco de esta función central de supervisión que se brinda la asesoría técnica a trabajadores y empleadores, difundiendo criterios técnicos interpretativos que crea la propia inspección en el cumplimiento de sus funciones.

Ahora bien, esta función de control se ejerce al interior de SUNAFIL por distintas subintendencias con competencias sucesivas. Así:

a) Subintendente de actuación inspectiva, que son quienes llevan a cabo la planificación y supervisión de las actuaciones inspectivas o de investigación que realizan los inspectores y cuyo término supone solo la propuesta de multa. En el Perú, los inspectores proponen una multa cuando corresponde o emiten un informe cuando no se detecta una infracción a la normativa. Además, son los encargados de emitir la orden de inspección que facultad a cualquier inspector a realizar su labor de vigilancia.

b) Subintendente de resolución, que son aquellos que resuelven si corresponde imponer la multa propuesta por el inspector o no. El subintendente dirige la primera instancia del llamado procedimiento sancionador. En caso esta resolución sea apelada por el empleador infractor, resuelve en segunda instancia el intendente regional.

c) Subintendente de administración, que son quienes llevan a cabo la cobranza coactiva cuando un empleador infractor no quiere pagar la multa impuesta en el procedimiento sancionador.

Es por eso que cada Intendencia regional de la SUNAFIL, como órgano ejecutor que es, cuenta según su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) con un intendente y con tres subintendencias (actuaciones inspectivas, resolutivas y de administración)10. Estas tres subintendencias actúan sucesivamente al momento de fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral. Primero, se investiga mediante la actuación del inspector. Segundo, si hay propuesta de multa, se evalúa si corresponde imponer la misma o no. Y tercero, si se llega a imponer la multa, el órgano administrativo persigue su cobro mediante acciones de cobranza coactiva.