Elme Arce-Ortíz - El sistema de inspección del trabajo en el Perú

4. En mi ya dilatada vida profesional, que por cierto se inició con el ejercicio de inspector de trabajo, el prólogo ha venido ocupando un lugar privilegiado, que últimamente confieso sin disimulo. He tenido la inmensa fortuna de, cuando he sido requerido para elaborar este género que en modo alguno he percibido como científicamente menor, apoyarme en excelentes monografías; en monografías que, en sus respectivas áreas de investigación, han pasado, todas ellas, a ser referentes en la doctrina laboralista. Por esta razón, por cuanto mis prólogos han estado destinados a preceder a estudios de indiscutida solvencia, siempre entendí que la mejor forma de colaboración con el autor era intentar estar a esa misma altura científica. Con independencia de que lo haya o no logrado, siempre he procurado abrir diálogos de relativa paridad con el protagonista de la monografía. Por lo demás, con los autores de las obras prologadas, he mantenido una relación estrecha de amistad, al margen y con independencia de que fuera acompañada de un proyecto estable de colaboración académica. Con el autor de esta concreta obra, he seguido y mantenido esa senda que me ha permitido expresarle el máximo afecto y consideración académica.

5. Uno de los problemas que todo jurista ha de resolver es el definir la relación entre conciencia problemática y conciencia dogmática. Aquella le lleva a mantener una actitud libre y vigilante sobre el significado de su quehacer; ésta otra, por el contrario, le arrastra hacia actitudes de pasividad a resultas de las transformaciones que le vienen dadas de fuera, por las decisiones del legislador. Reflexionando sobre tan trascendental cuestión, ha hecho notar Frosini con toda razón que no se puede resolver el problema del Derecho, que es el problema de la objetividad jurídica, de la “cosificación” de la acción estudiada por el jurista, sin que éste asuma una conciencia nomológica; una conciencia que no sea reflexiva y crítica. Al fin y al cabo, las normas no son más que fórmulas operativas de las que el jurista se vale para entender la realidad de una situación.

En ésta monografía, el autor ofrece un ejemplar testimonio de conciencia nomológica; de cómo el más exigente y riguroso quehacer jurídico no conduce a la aceptación de lo dado; de que el cometido básico del jurista no es el mero descriptivismo científico-técnico, por depurado que resulte, sino el ir al fondo de la realidad, aun cuando ello requiera desenmascarar conceptos y categorías que, presentándose como la única verdad posible, a veces no pasan de ser, por decirlo con la enérgica palabra de Hernández Gil, “simples estratificaciones ideológicas perfectamente removibles”.

Algunas de las conclusiones que el libro desarrolla podrán no compartirse y ser sometidas a revisión crítica. Pero ello no hace sino acrecer el valor e interés de esta obra, plena de madurez, creatividad jurídica y sensibilidad social, cualidad ésta que deviene cada más estimable y exigente dada la actual tendencia a convertirla en un bien mostrenco.

Trabajo denso y creativo, que conjuga elegancia jurídica, pensamiento sistemático y nomológico, disciplinadamente discursivo y reflexivo “Inspección de trabajo” ha logrado fundir lo general con lo particular y lo coincidente con lo original. Y también ha logrado combinar, con ponderación, el rigor conceptual y el lenguaje constructivo.

Por todas estas razones, y por otras muchas que aún cabría invocar, felicito de manera muy sincera al autor de la obra, agradeciéndole la confianza depositada en este prologuista, al tiempo que reafirmo su talla intelectual y la madurez científica de su trabajo.

Fernando Valdés Dal-Ré

Catedrático de Derecho del Trabajo

Magistrado del Tribunal Constitucional de España

1Cfr. art. 3.2 Convenio núm. 81 OIT.

2RD 1-3-1906, por el que se aprueba el Reglamento para el Servicio de la Inspección de Trabajo.

Introducción

El objetivo principal de toda inspección laboral es convertirse en una herramienta eficaz para cautelar los derechos sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Y ello queda demostrado, ya que, si la inspección laboral no existe o simplemente es una “herramienta simbólica”, entonces ese objetivo principal será un anhelo más que una realidad.

En los últimos años, el Perú ha ido evolucionando hacia un Sistema General de Inspección del Trabajo, tal como lo propugna el Convenio 81 OIT (aprobado y ratificado por el Perú). La consolidación de este Sistema General, no obstante, ha tenido sus marchas y contramarchas básicamente en dos sentidos: fortalecimiento orgánico y extensión del ámbito de fiscalización. Entiendo que ambas dimensiones son fundamentales para lograr la eficacia del Sistema General de inspección.

Por fortalecimiento orgánico, como objetivo estratégico, debe entenderse no solo la unidad orgánica de la Inspección Laboral, en tanto tomamos a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) como Autoridad Central, sino sobre todo insistir en una reingeniería organizativa que se preocupe por los componentes procedimentales y humanos del Sistema General de Inspección. Tan importante es concebir a SUNAFIL como una unidad orgánica independiente y técnica, que no admita injerencias políticas de ningún tipo, como también fortalecer la discrecionalidad de los inspectores y de las autoridades sancionadoras en el ejercicio de sus funciones, así como simplificar los procedimientos internos para convertirlos en rápidos y eficientes. En esa línea, se puede contar con una inspección laboral sólida y contundente en la búsqueda de su finalidad histórica, que no es otra que la de lograr el cumplimiento efectivo de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud.

Por extensión del ámbito de fiscalización, se parte del hecho de que la inspección laboral debe ser omnicomprensiva, tanto de su ámbito sustantivo como personal. No es imaginable una inspección eficaz si ésta existe solo para fiscalizar un pequeño grupo de derechos o a un limitado número de trabajadores y empleadores. En los últimos años, el mundo del trabajo viene dando una atención sin precedentes a los llamados derechos fundamentales y a la protección de la vida y la salud del trabajador. Un Sistema General de Inspección no puede estar de espaldas a esta realidad, si lo que pretende es su eficiencia. Pero ello, también abona en el sentido de incluir como sujetos pasivos de fiscalización a todos los trabajadores y empleadores sin distinción, más todavía en un país como Perú donde existen muchos regímenes laborales y donde el Estado mantiene un régimen de impunidad por sus incumplimientos laborales.

Ahora bien, estructuradas las líneas generales de lo que significa fortalecimiento orgánico y extensión del ámbito de fiscalización, resta analizar desde la legislación peruana si en los últimos años se ha fomentado o no estas pautas políticas. Es decir, ¿podemos señalar que las leyes peruanas privilegian estos fines o, por el contrario, han buscado frustrarlos? Sin duda, hay avances, pero también retrocesos. Insisto, la legislación peruana tiene marchas y contramarchas. Y es, precisamente, el objetivo del libro que ustedes tienen en sus manos. Partiendo de la hipótesis de que estas pautas políticas se encuentran incorporadas en las disposiciones del Convenio 81 de la OIT, analizamos la normativa legal peruana en términos de su cumplimiento o incumplimiento del citado Convenio.

No voy a adelantar en esta introducción todos los hallazgos logrados en mérito de esta perspectiva metodológica. Sin embargo, voy a adelantar algunos comentarios generales que, por evidentes, me permiten hacer un balance incipiente en esa dirección. Veamos.

1. El artículo 4 del Convenio 81 OIT señala que la inspección del trabajo debe estar bajo la vigilancia y control de una autoridad central. En Perú, se ven avances en este sentido. Primero se constituyó la Dirección General de Inspección en el seno del Ministerio de Trabajo y, años después, se constituye la SUNAFIL con independencia orgánica del Ministerio de Trabajo. La consolidación de SUNAFIL depende de la construcción de una verdadera independencia técnica, que se encuentre al margen de las opciones políticas del Ministerio y de los gobiernos regionales. Aquí tenemos un déficit legislativo que superar. Quizá la elección del superintendente debe perfilarse hacia la coronación de una línea de carrera de los propios inspectores de trabajo o, de repente, hacia su elección por órganos tripartitos entre candidatos ajenos a intereses políticos.