Elme Arce-Ortíz - El sistema de inspección del trabajo en el Perú

Sin embargo, el artículo 6.4.1.1 de la Directiva 001-2020-SUNAFIL sobre actuaciones inspectivas con muy poco acierto señala como regla general “el personal inspectivo ejerce sus funciones en el ámbito territorial del órgano al que se encuentra adscrito en ese momento, desarrollándolas en cualquier centro laboral que se ubique dentro de dicho ámbito territorial”. Es decir, el inspector de trabajo de una intendencia solo puede actuar en los lugares de trabajo (donde existe prestación efectiva) que existen en el marco de dicha intendencia (artículo 6.4.1.2 de la Directiva). Creo que la lectura de la Directiva debe ser amplia, pues debería abarcar cualquier domicilio de la empresa. Entiendo que, en cualquier domicilio de la empresa, y no solo donde hay trabajo efectivo, el inspector de trabajo puede encontrar evidencias de incumplimientos laborales o de seguridad y salud.

Para terminar, hay casos que escapan al ámbito netamente regional. Por ejemplo, ¿qué pasa si una empresa o un sector de actividad opera en el territorio de más de una región? En ese caso, la Alta Dirección de SUNAFIL (Autoridad Central del Sistema) puede realizar actuaciones inspectivas con los inspectores que elija de cualquier región (Directiva 001-2020-SUNAFIL). Es más, también puede agregar inspectores temporalmente en una región distinta a la que trabajan, siempre con el fin de solucionar los problemas de funcionamiento del sistema de inspección (por ejemplo, tal como aparece en el artículo 6.4.2.1 de la Directiva 001-2020-SUNAFIL, deficiente número de inspectores en determinada intendencia regional o tratamiento de temas muy especializados).

11Refiriéndose a esta obligación de difundir criterios técnicos el Estudio General relativo al Convenio sobre la Inspección de trabajo de OIT (2006) señala lo siguiente: “En Francia, el informe anual es un medio por el que la inspección del trabajo comunica sus explicaciones y precisiones sobre el contenido y el alcance de las nuevas legislaciones de ámbito general, así como los medios eficaces de aplicarlas. También se presentan en ese informe las medidas adoptadas por la Inspección del Trabajo o junto a otras instituciones a raíz de sucesos graves (como por ejemplo la explosión de una fábrica de abonos químicos)” (párrafo 89).

12Es interesante revisar el Informe IV de la Trigésima Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo denominado “La organización de la inspección del trabajo en empresas industriales y comerciales” del año 1947. En las consultas que la OIT hace a sus países miembros sobre el objeto de la inspección preguntaba lo siguiente: ¿Considerase que debería especificarse que el objeto de la inspección, para los fines de la reglamentación internacional que se propone, es garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, y ,cuando sea necesario, suministrar la información y el consejo técnico a los empleadores y trabajadores respecto al medio más efectivo para cumplir esas disposiciones? En suma, se habla de información creada por la Inspección y consejo técnico de la aplicación de las disposiciones que fiscaliza la Inspección. De ninguna manera, la asesoría técnica podemos interpretarla como una simple promoción o difusión de normas laborales.

13También es de recordar que las actuaciones de orientación (artículo 1 de la Ley General de Inspección), “son diligencias que realiza la Inspección de Trabajo, de oficio o a pedido de parte, para orientarles o asesorarles técnicamente sobre el mejor cumplimiento de las normas sociolaborales vigentes”. De esta forma, se pone énfasis en una función de información técnica o especializada.

14A mayor abundamiento, la Ley General de Inspección cuando en su artículo 3 detalla las funciones de la inspección de trabajo señala: la vigilancia y exigencia del cumplimiento de normas y condiciones contractuales del orden jurídico sociolaboral y la orientación o asistencia técnica. En ningún momento se menciona la promoción pura de las normas.

15Aquí, debemos hacer una aclaración. A la inspección de trabajo no le corresponde fiscalizar la recaudación y cobranza de los aportes a la seguridad social, ya que estos son encargados a SUNAT. Los inspectores fiscalizan, por ejemplo, la no inscripción o inscripción extemporánea de trabajadores en la seguridad social. No obstante, solo para el caso de las AFP, la inspección de trabajo sí es competente para fiscalizar aportes.

16No obstante, a pesar de la fórmula omnicomprensiva del artículo 1 del protocolo de 1995, el artículo 2 del mismo faculta a los Estados miembros a excluir total o parcialmente del concepto de “servicios no comerciales” a los siguientes: la administración pública nacional esencial, las fuerzas armadas, la policía y otros servicios de seguridad y los servicios penitenciarios. Estas exclusiones solo pueden ser acogidas en la legislación nacional si hubiera problemas de cierta importancia como para tomar esta decisión.

17Esta atribución residual de la Inspección de Trabajo queda en evidencia en el último párrafo del artículo 4 de la Ley General de Inspección: “No obstante lo anterior, los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a la competencia de otros órganos del Sector Público, continuarán rigiéndose por su normativa específica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección del Trabajo en las materias no afectadas por la misma”.

18En algunos casos, se han fiscalizado a lo más trabajadores con contratos “CAS fraudulentos”, como sucede con los obreros municipales que por disposición de la Ley Orgánica de Municipalidades solo deberían ser contratados mediante contratos 728. Entonces, al no corresponderle a estos trabajadores la contratación CAS, sino la de 728, la inspección laboral reclama su competencia. Recientemente, el Tribunal Constitucional ha señalado que los serenazgos de municipalidades deben ser contratados por 728, razón por la cual también encajarían en la figura de “CAS fraudulentos”.

Capítulo IV

Actuaciones de la inspección del trabajo y procedimiento sancionador

Hemos señalado que la inspección de trabajo tiene entre sus funciones la de vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a condiciones de trabajo, poniendo un énfasis importante en la seguridad y salud de los trabajadores. Esta función principal de vigilancia que realizan los inspectores se inicia con una orden de inspección y acaba con un acta de infracción, si acaso se comprueba el incumplimiento de la norma laboral, o con un informe, si no hay incumplimiento tipificado. La función de vigilancia la ejercen los inspectores y despliegan en ese momento todas sus facultades de investigación o comprobatorias.

No obstante, la de vigilancia no es la única actuación de la inspección de trabajo. También pueden realizar actuaciones de asistencia técnica, como ya se dijo. Esta segunda función se inicia por mandato de una orden de orientación o asistencia técnica, donde los inspectores podrán facilitar información técnica y asesorar a los trabajadores y empleadores sobre la manera más efectiva de cumplir con las disposiciones legales. No se necesita de facultades específicas para cumplir esta función, la misma que se agota al transmitir a los sujetos laborales los criterios interpretativos que va consolidando el sistema de inspección.

Ahora bien, es evidente que esta segunda función se agota y se trunca en la etapa de actuación inspectiva. Al transmitir los criterios técnicos ya se está cumpliendo con la orden de orientación o asistencia técnica. No obstante, distinto es el caso de la función de vigilancia o de fiscalización, puesto que si el inspector llegara a detectar una infracción su actuar se proyecta sobre un procedimiento sancionador. Esto es, cuando el inspector investiga el incumplimiento de una norma laboral y levanta un acta de infracción, se abre una nueva etapa denominada procedimiento sancionador en la que se discute la procedencia de imponer una multa al empleador infractor19. Con ello, queda claro que, en nuestra Ley General de Inspección, el inspector no impone directamente una sanción en forma de multa, en la medida que solo la recomienda, sino que serán los subintendentes y/o los intendentes regionales los que en un proceso administrativo autónomo e independiente decidirán o no imponer la multa propuesta por el inspector.