Pippa Norris - Integridad electoral

La evaluación del ciclo electoral, en consecuencia, requiere del análisis y consideración de todas las fases por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque todos los componentes del ciclo electoral son importantes —aunque en diferentes grados— y están vinculados de forma tal que el éxito de uno no garantiza el del otro, aunque sí lo puede condicionar. En segundo lugar, por las posibilidades que ofrece el “menú de la manipulación” de Schedler referido arriba: cada eslabón de la cadena se puede romper, socavando la integridad electoral. Las distintas fases del ciclo se recogen en la gráfica 1.1.

Este modelo está perfectamente incorporado en la práctica de los organismos internacionales. Por ejemplo, los reportes de las misiones electorales de la OEA en los que se hacen propuestas de mejora y reformas se reconocen todas estas dimensiones —añadiendo la perspectiva de género y defensa de las minorías (Martinez i Coma, Nai y Norris, 2016)—. Otros organismos, como el International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA), utilizan cientos de indicadores para evaluar la integridad de una elección, agrupados la gran mayoría en las categorías del ciclo electoral. En los últimos años, los académicos han generado un importante número de trabajos describiendo cómo los gobernantes violan la integridad electoral mediante combinaciones de los elementos disponibles de dicho menú.

A esta explicación de la integridad electoral, 3debemos incorporar cuatro consideraciones más.

En primer lugar, las violaciones de la integridad electoral que más llaman la atención y suelen llegar a los titulares de los medios son las más flagrantes. Es más probable, y lógico, que sepamos que en un país determinado se dan casos de violencia o intimidación al momento de ir a votar que asuntos más sutiles aunque estos también afecten la integridad de la elección, por dar un caso, la pequeña enmienda en un artículo de una ley determinada. En nuestra concepción del fenómeno, sin embargo, si solo estudiamos los peores casos, esto es, las violaciones de “primer orden” —que suelen conllevar la represión de votantes o candidatos—, daremos una visión limitada y parcial del problema. Ciertamente, las dificultades en las autocracias pueden generar mayor atención, pero los problemas de “segundo orden” también son muestra de dificultades universales que dañan la legitimidad de una contienda electoral en cualquier país.

Consideremos la manipulación de los distritos electorales, el gerrymandering . En muchos países, los distritos electorales están establecidos en la Constitución o en leyes básicas que requieren un amplio consenso para cambiarse. Por ejemplo, en España, los distritos electorales (las provincias) las define la Constitución. En otros países, en cambio, la situación es distinta. Así, en las elecciones generales de Malasia de 2013, el partido Barisan Nasional (BN) obtuvo el 60% de los escaños (222) con el 47% de los votos. La coalición de oposición, el Pakatan Rakyat (PR), obtuvo el 40% de los escaños con el 51% de los votos ( The Economist , 2014). Esta manipulación, como se entiende, viola el principio de “una persona, un voto”. En cambio, en Noruega, el Partido Laborista obtuvo el 32% de los votos y aproximadamente el mismo número de escaños. Los conservadores consiguieron el 28% de los votos y el 28% de los escaños. De hecho, en Noruega, la diferencia entre el porcentaje de votos obtenidos y el porcentaje de escaños que se consiguen es inferior al 1%. Si el gerrymandering es una forma de manipulación electoral, esta es menor en Noruega que en Malasia.

La comparación, se puede argumentar, es algo injusta, puesto que los niveles de desarrollo entre Malasia y Noruega no son equiparables. Sin embargo, si comparáramos el caso de Noruega con el de Estados Unidos, veríamos que no es así: con niveles parecidos de renta, el segundo caso atestigua una importante cantidad de literatura académica —e. g. Ansolabehere, Persily, Brunell, entre muchos— que señala la importancia del problema de gerrymandering , mientras que las referencias para el caso noruego son casi inexistentes. En cambio, en Estados Unidos, los distritos electorales se redibujan cada diez años con la información actualizada del censo. Pero el nuevo dibujo se hace a nivel estatal donde conviven organismos electorales independientes y partidistas. Así, Brunell y Manzo (2014) muestra, con datos de 47 estados después del ciclo de reescritura de las fronteras electorales, que aquellos estados en los que el proceso de reescritura estaba controlado por organismos partidistas, el redistriteo viola con mayor frecuencia y proporción el principio “una persona, un voto”. En resumen, el gerrymandering es solo una opción más del menú de la manipulación electoral.

En segundo lugar, al analizar el papel de los principios, valores y estándares internacionales, se observa que la integridad electoral va más allá de las nociones centradas exclusivamente en disposiciones legales nacionales que, por definición, son más restrictivas. Las malas prácticas pueden ser intencionales o accidentales; legalmente válidas o directamente ilícitas; derivadas de violaciones de los derechos democráticos, o debidas a falta de capacidad técnica; o resultado de una suma de todo lo anterior. En este sentido, utilizar un enfoque (de derecho) internacional es muy útil para acercarse al concepto de integridad electoral. Las irregularidades electorales a menudo quebrantan las leyes de un país. Sin embargo, las leyes domésticas a su vez pueden utilizarse para imponer restricciones indebidas a los candidatos o partidos de la oposición; pueden negar el derecho a votar a ciertos grupos; restringir las libertades fundamentales de asociación o expresión; o manipular la competencia electoral. Aunque estas prácticas sean legales, violan las normas, valores y principios internacionales.

Tercero, en tanto que el concepto de integridad electoral va más allá de la etiqueta habitual de elecciones “libres y justas”, la definición que empleamos permite incorporar una serie de valores normativos sobre la calidad de las contiendas que se pueden juzgar. De esta forma, principios que subyacen en la integridad electoral —eficacia, eficiencia, inclusión, transparencia, igualdad, honestidad, precisión— se pueden incorporar. De este modo, y desde esta perspectiva, situaciones como registros de votantes mal administrados, el acceso desigual a medios y fondos, o leyes que limitan el acceso al voto pueden socavar la integridad electoral de igual forma que las restricciones en la libertad de expresión o en el conteo de los votos.

En cuarto lugar, podemos decir que la comunidad internacional ha llegado a un acuerdo que se refleja, por ejemplo, en la “Declaración de principios para la observación internacional de elecciones” aprobada por la ONU en 2005, y en los respectivos códigos de conducta, directrices, tratados y convenciones publicados por asociaciones multilaterales que llevan a cabo misiones de observación electoral respecto a los principios que se deben observar en las elecciones. De hecho, la progresiva estandarización de las misiones de observación electoral y el trabajo que acerca de ello están realizando algunas organizaciones son buena muestra de este esfuerzo. No obstante, y a pesar de la existencia de normas globales, no todos los aspectos importantes de la integridad electoral se recogen en los acuerdos internacionales. Y esto tiene dos vertientes a considerar que vamos a ilustrar con uno de los asuntos centrales de este libro: la financiación electoral.