Pippa Norris - Integridad electoral

Para comparar la calidad de la integridad electoral en todo el mundo se puede recurrir a la evidencia de la Encuesta a Expertos de Percepciones de Integridad Electoral (PEI, por su sigla en inglés) administrada por el Electoral Integrity Project (EIP, por su sigla en inglés) en la Universidad de Harvard y la Universidad de Sydney, desde 2012. La encuesta PEI supervisa elecciones a nivel mundial y regional, en todas las etapas del ciclo electoral. La base de datos PEI 5.5 involucra una encuesta de 2961 expertos que resume su percepción de la integridad electoral en su país de conocimiento experto. El estudio acumulado cubre 161 países que han celebrado 260 elecciones nacionales del 1 de julio de 2012 al 30 de junio de 2017. La percepción de integridad electoral se mide utilizando una encuesta que es contestada por expertos en cada país un mes después del cierre de urnas. Para esto se les pide que evalúen la calidad de las elecciones nacionales en once subdimensiones: las leyes electorales, procedimientos electorales, límites de los distritos, registro de electores, registro de partido, cobertura de los medios de comunicación, financiamiento de campaña, proceso de votación, recuento de votos, resultados, y autoridades electorales. Estos suman un índice total de integridad electoral cuyos valores van de 0 a 100. Todos los datos están disponibles en www.electoralintegrityproject.com

El mapa 2.1 presenta el comportamiento de la integridad electoral a través del mundo; allí se ha dividido el índice PEI en cinco categorías que van de “Muy baja” a “Muy alta”. El cuadro 2.1, por su parte, muestra a los países clasificados en el índice PEI de acuerdo a la región a la que pertenecen. En la parte superior de la escala global se encuentran Dinamarca, Finlandia y Noruega, mientras que en el otro extremo aparecen las elecciones fallidas y defectuosas de países como Etiopía y Burundi. Las Europas Occidental y del Norte son la región de mejor desempeño, a la que siguen las Américas, Europa Central y Oriental, Asia-Pacífico, Oriente Medio y África del Norte. A pesar de las historias de éxito, el progreso del África Subsahariana ha sido limitado por los retrocesos democráticos en las Áfricas Central y Oriental, y sigue siendo la región que enfrenta los mayores desafíos de cara a la integridad electoral (Grömping y Martínez i Coma, 2015). Sin embargo, esos mismos desafíos existen en todo el mundo, aunque en diversos grados y en diferentes contextos.

¿Cómo se comparan los países americanos en cada una de las once subdimensiones, así como en sus puntuaciones generales en el índice PEI? El cuadro 2.2 ilustra las puntuaciones de integridad electoral para el continente americano a lo largo del ciclo electoral. Costa Rica (81), Uruguay (75) y Canadá (75) reciben las más altas evaluaciones. No obstante, incluso estos sistemas electorales de alto rendimiento enfrentan retos: cobertura de los medios de comunicación en Costa Rica (57), el financiamiento de las campañas en Uruguay (58) y las leyes electorales en Canadá (51). En cuanto al bajo desempeño en el espectro de integridad electoral, los países que tienen ante sí los mayores retos son República Dominicana (44), Nicaragua (36) y Haití (31). Respecto a este último caso, entre las negligencias y errores administrativos que resultaron en la anulación, aplazamiento y prolongada demora de la realización de las elecciones, la Misión de Observación Electoral (EOM, por su sigla en inglés) de la Organización de Estados Americanos informaba recientemente que “desde el 2005 el registro electoral no ha sido debidamente actualizado” (OAS, 2017a, p. 17).

El cuadro 2.2 deja en claro que hay una variación considerable entre los países americanos en las subdimensiones del ciclo electoral, lo que señala los desafíos más importantes para lograr elecciones libres y justas. A lo largo de América, sin embargo, cada subdimensión se correlaciona fuertemente con otras subdimensiones y el índice de integridad en general, apoyando de esta forma la interpretación de que las etapas del ciclo están vinculadas entre sí. Por ejemplo, países con cobertura libre, esto es, sin sesgos, de los medios de comunicación es probable que tengan menos problemas con el financiamiento de la campaña (r = 0.74, p < 0.01), y viceversa.

La percepción pública de las malas prácticas a menudo se centra en el recuento de votos, pero en realidad con frecuencia los problemas inician mucho antes, por ejemplo, en las leyes electorales injustas o con la manipulación de los límites distritales ( gerrymandering ) (Norris, 2014). El proceso de registro electoral ha sido calificado por los expertos como una de las tres etapas más problemáticas en las elecciones a nivel mundial, junto con el financiamiento de las campañas y la cobertura de los medios de comunicación (gráfica 2.1).

¿Qué valores y normas deben regir este proceso? La Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra el derecho al sufragio universal y equitativo. Procesos precisos, incluyentes y seguros de registro preceden el acto de votar y son esenciales para la implementación de tal derecho. Los lineamientos de International IDEA (2002, p. 45) sugieren que las buenas prácticas se deben guiar por varios estándares: “el marco legal debe mantener los registros electorales de una manera precisa y transparente, proteger el derecho de los ciudadanos que califican para el registro y evitar el registro ilícito o fraudulento o retiro de las personas.”

En la práctica, los problemas del registro electoral plantean cuestiones como la privación de derechos, registros obsoletos, discriminación e incluso el fraude absoluto (Abedul, 2011). Como lo muestran Estados Unidos y Reino Unido, los conflictos ocurren en torno a algunos procedimientos básicos incluso en democracias ya consolidadas, tales como el si es o no apropiado exigir una identificación con fotografía para el registro o en el lugar de votación. En países en desarrollo que carecen de información censal confiable o donde muchas personas no cuentan con documentos de identificación oficial emitidos por el Estado, como en República Democrática del Congo o Afganistán, los desafíos son todavía mayores. International IDEA (2017) señala que las listas son a menudo de mala calidad, lo cual produce oportunidades para la manipulación de los votos.

Es fundamental encontrar un equilibrio adecuado entre crear un registro de electores accesible y hacerlo seguro. Procesos de registro más fáciles —como la expansión de las aplicaciones en línea— que son cómodos para los ciudadanos o el uso del registro en el mismo día, se ha constatado que fortalecen la participación de los electores (Ansolabehere y Konisky, 2005; Cancela y Geys, 2016; Wolfinger y Rosenstone, 1980). Pero la introducción de un registro más fácil sin suficientes controles de verificación también aumenta los riesgos de abuso y fraude (UK Electoral Commission, 2014). Procesos de registro estricto, como el confiar en tecnologías biométricas para la identificación, pueden eliminar a los solicitantes no elegibles pero al mismo tiempo a electores legítimos, lo que resultaría en una lista menos precisa, justo lo contrario (Piccolino, 2016). El registro biométrico electoral, aprobado ya en muchos países africanos, presenta desafíos para la protección de datos personales (Makulilo, 2017).