José Luis Cea Egaña - Derecho Constitucional chileno. Tomo II

Por otra parte, la plena aplicación de la disposición constitucional en examen requiere una ley en que se regule el procedimiento, pues se trata de una materia que es objeto de reserva legal fuerte o indelegable:

(...) las normas del proceso legal previo que contempla el inciso 5º del artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental, en aquellos casos en que no existe disposición legal expresa sobre la materia, no pueden tener plena aplicación respecto de los actos administrativos mientras no se dicte la legislación que prevé el artículo 60 Nº 18 de la Constitución (...)245.

(...) el artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Carta Fundamental asegura también que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción se funde en un proceso previo legalmente tramitado, exigiendo al legislador que garantice un racional y justo procedimiento. Es decir, lo que la disposición prescribe es que una vez establecido por el legislador un proceso legal, éste debe cumplir, además, con las cualidades de racional y justo246.

Continuamos dejando constancia que la norma explicada es de jerarquía constitucional, razón por la cual ella debe ser acatada por todo órgano estatal, cualquiera sea la circunstancia o motivo que la habilita para que ejerza jurisdicción:

La norma constitucional presupone dentro del debido proceso legal la existencia de una sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, debiéndose entender por tal no solamente aquella que definen los códigos procesales sino, tal como lo explica el profesor don José Luis Cea en su Tratado de la Constitución de 1980 (pág. 275), “que ella abarca todas las resoluciones que, por cualquier motivo o circunstancia un órgano o autoridad que ejerza jurisdicción dicta afectando la persona o bienes ajenos”247.

Prosigue esta síntesis insertando un pronunciamiento más reciente, claro y enfático, sobre la jerarquía constitucional y otros rasgos del justo proceso248:

La Constitución establece ciertos principios que se deben observar por el Estado al ejercer su potestad tributaria, tanto al imponer tributos, como al fiscalizarlos y resolver los conflictos que puedan presentarse. Entre ellos (...) el debido proceso, concepto que corresponde a los tribunales ir enriqueciendo a través de la jurisprudencia y que “comprenderá no sólo aquellos elementos que emanan de la propia naturaleza del hombre que son los mínimos y que, en definitiva, consisten en ser oído, en poder recurrir, en la mayoría de las veces a otro tribunal” (Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sesión 108, de enero de 1975), elementos entre los cuales ciertamente se incorpora aquel que exige el establecimiento de los tribunales en forma permanente por el legislador y con anterioridad a la iniciación del juicio, el que deberá ser seguido ante un juez imparcial, dentro de un procedimiento contradictorio, bilateral y con igualdad de derechos para las partes, que permita exponer adecuadamente las pretensiones, defensas y oposiciones, en su caso, haciendo posible el ofrecimiento, aceptación y recepción de los medios de prueba en que aquellas se funda, obteniendo una decisión por un juzgador imparcial e independiente.

La legalidad de la función jurisdiccional se plasma en diversas normas de nuestro Código Político, al señalar que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley que se halle establecido con anterioridad por ésta (artículo 19 Nº 3 inciso 4º); imponiendo la limitación de que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, no únicamente los tribunales, debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiendo al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas (artículo 38 inciso 2º) (...) por todo lo cual la unanimidad de la doctrina nacional opina que, exclusivamente, corresponde a la ley, como fuente de Derecho, establecer los tribunales, y a la función legislativa, ejercida privativamente por el Congreso, acordar sus disposiciones, de modo que “la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley. Ningún tipo de normas de Derecho, de jerarquía inferior (reglamentos, decretos, etc.) puede dar origen a tribunales” (Alejandro Silva Bascuñán. Tratado de Derecho Constitucional, tomo II, página 21).

A lo anterior se agrega que “todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del debido proceso”, del cual son aspectos consustanciales, según ha tenido oportunidad de expresarlo el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de diciembre de 1987 considerando 10.

Transcribimos, en seguida, los considerandos de la sentencia pronunciada por la Corte Suprema el 20 de diciembre de 2002, declarando la inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario. Se reconoció así, al menos en este aspecto específico, la falta de coherencia que, también en otros tópicos del proceso justo, existía entre dicho Código y la Constitución:

Que del examen de los preceptos transcritos se colige que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en las materias a que ellos se refieren, desarrollan actividades de carácter jurisdiccional –entendida la jurisdicción, bajo una acepción general, como aquella potestad pública, en virtud de la cual, ciertos órganos del Estado dirimen conflictos de trascendencia jurídica suscitados entre partes, mediante decisiones dotadas de los atributos de inmutabilidd y coercibilidad de la cosa juzgada, constituyendo, por ende, “tribunales especiales” de aquéllos a que se alude en el artículo 5º inciso penúltimo del Código Orgánico de Tribunales; los cuales, pese a no formar parte del Poder Judicial, administran justicia en ciertas áreas específicas que le asigna la ley –como las reclamaciones tributarias de los contribuyentes, en el caso de los directores de regiones–, ejerciendo una función de naturaleza jurisdiccional, comprendida en el concepto definido por el artículo 73 de la Carta Fundamental;

(…)

Que un adecuado ordenamiento del análisis hace necesario tener en consideración que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en el ámbito territorial que les ha sido asignado, ejercen dos órdenes de potestades públicas: a) una, de carácter administrativo, que se relaciona fundamentalmente con la aplicación y fiscalización de las disposiciones tributarias (artículos 6º inciso 1º del Código Tributario y 1º de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos); y b) otra, de índole jurisdiccional, como jueces tributarios, en los casos a que se acaba de hacer referencia en las consideraciones precedentes.

Que el examen de las disposiciones transcritas en el citado basamento tercero de esta sentencia permite concluir que los artículos 6º, letra b) Nº 7 del Código Tributario y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, dada la generalidad de los términos empleados en su redacción, deben entenderse referidas a la delegación de atribuciones administrativas –que forman el caudal mayor de potestades que el sistema normativo confía a la autoridad delegante– y no a aquéllas de tipo jurisdiccional, respecto de las cuales, cuando el legislador alude a ellas, hace uso de un lenguaje más preciso y explicativo, como ocurre en el artículo 116 del Código Tributario, que consagra la delegación “para conocer y fallar las reclamaciones y denuncias”; y en el artículo 165 Nº 8 del mismo Código (…).

(…)

Que, demostrada como ha quedado, la naturaleza jurisdiccional de la función que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos desarrollan al resolver los reclamos de los contribuyentes, cabe centrar ahora el análisis en la delegación que de esas potestades públicas hace los Directores Regionales en otros funcionarios, en virtud de las disposiciones del Código Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos (…).