Sven Eisenmenger - Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis

Das Stockholmer Programm(2010–2014) 39formuliert im Zusammenhang mit dem Prinzip des Rechts folgende Prioritäten für den RFSR: Die „Förderung der Rechte der Bürger“, „ein Europa der Rechte“, „ein Europa auf dem Fundament der Grundrechte“, „uneingeschränkte Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit“, „Zusammenleben in einem Raum, in dem die Vielfalt respektiert und die Schutzbedürftigsten geschützt werden“, „Die Rechte des Einzelnen im Strafverfahren“, „Schutz der Rechte der Bürger in der Informationsgesellschaft“, „Teilhabe am demokratischen Leben der Union“, „Anspruch auf Schutz in Drittländern“, „Weitere Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung“, „Stärkung des gegenseitigen Vertrauens“, „Schaffung eines Sockels an gemeinsamen Mindestnormen“, „Erleichterung des Zugangs zur Justiz“, „Stärkung der internationalen Präsenz der Union in rechtlichen Fragen“.

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Die Gesetzgebungszuständigkeit im RSFR richtet sich seit dem Vertrag von Lissabon nach dem Prinzip der sog. geteilten Gesetzgebungszuständigkeit, Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 4 Abs. 2 lit. j AEUV. Danach gilt, vergleichbar mit der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 72, 74 GG: Wenn die EU in einem Bereich von ihrer Regelungskompetenz Gebrauch gemacht hat, so entfaltet dies für die Mitgliedstaaten eine Sperrwirkung. Die Mitgliedstaaten können keine abweichenden Regelungen mehr erlassen, wenn diese EU-Regelung abschließend ist und nicht lediglich Mindestvorschriften definiert. Solange die EU allerdings eine Sachfrage nicht regelt, können die Mitgliedstaaten weiterhin selbst Regelungen treffen. 40

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Bei der Ausübung der geteilten Gesetzgebungszuständigkeit hat die EU das Subsidiaritätsprinzipzu beachten. Die EU darf danach nur tätig werden, Art. 5 Abs. 3 EUV,

„sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“.

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Hierbei überträgt Art. 69 AEUVden mitgliedstaatlichen Parlamenten die Aufgabe, bei Gesetzgebungsvorschlägen für den RFSR „für die Achtung des Subsidiaritätsprinzips nach Maßgabe des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität“ Sorge zu tragen. 41Die mitgliedstaatlichen Parlamente machen von der Möglichkeit der sog. Subsidiaritätsrügenicht selten Gebrauch. 42

Ein Beispiel für eine vom Deutschen Bundesrat erhobene Subsidiaritätsrüge ist diejenige gegen die DSRL-JI, 43die wegen der weitreichenden Bedeutung für die polizeiliche Datenverarbeitung hier Erwähnung findet:

Der Bundesratberief sich u. a. mit folgender Begründung auf die Nichtbeachtung des Prinzips der Subsidiarität: „ Soweit der Richtlinienvorschlag auch die rein innerstaatliche polizeiliche Datenverarbeitung in den Anwendungsbereich einbezieht, lehnt der Bundesrat den Vorschlag ab, da er von den vertraglichen Grundlagen nicht gedeckt ist. Der Kompetenzrahmen des Artikels 16 Absatz 2 AEUV wird im polizeilichen Bereich durch Artikel 87 AEUV konkretisiert. Danach ist nur die Zusammenarbeit zwischen den mitgliedstaatlichen Polizei- und Strafverfolgungsbehörden erfasst. Artikel 87 Absatz 1 AEUV vermittelt insofern keine Kompetenz zur Regelung von Sachverhalten, die ausschließlich die Tätigkeit dieser Behörden innerhalb eines Mitgliedstaats und damit keine Form der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten betreffen.“ 44

Neben dem Bundesrat hatten noch der schwedische Reichstag, das belgische Repräsentantenhaus, das italienische Abgeordnetenhaus sowie der französische Senat von der Befugnis zur Erhebung der Subsidiaritätsrüge Gebrauch gemacht. Das für eine Überprüfung gem. Art. 7 Abs. 2 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit 45erforderliche Quorum wurde aber nicht erreicht.

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Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die gegenseitige Anerkennung zur rechtlichen Grundlage für die gesamte justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Art. 82 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 AEUV. Als Konsequenz daraus, dass das Straf- und Strafverfahrensrecht in den EU-Mitgliedstaaten weiterhin sehr unterschiedlich konzipiert ist, steht der Grundsatz gegenseitiger Anerkennung justizieller Entscheidungenim Mittelpunkt der EU-Strategie. Danach muss eine in einem Mitgliedstaat rechtmäßig ergangene justizielle Entscheidung in jedem anderen Mitgliedstaat als solche anerkannt werden. 46Die unionsweite Anerkennung nationaler gerichtlicher Entscheidungen soll die im Bereich der Rechtshilfe traditionell bestehenden, zeitaufwändigen Hindernisse abbauen und so eine effektive grenzüberschreitende Strafverfolgung ermöglichen. 47

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Dabei wird vorausgesetzt, dass „ein gegenseitiges Vertrauender Mitgliedstaaten in ihre jeweiligen Strafjustizsysteme besteht“. 48Auf dieser Annahme basieren insbesondere der Europäische Haftbefehl 49und die Europäische Ermittlungsanordnung(dazu A.II.1.i.). 50

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Kritiker weisen jedoch darauf hin, dass die gegenseitige Anerkennung ohne weitreichende Angleichung der Strafrechtssysteme der Mitgliedstaaten und ohne Garantie unabdingbarer Verfahrensrechte für die Beschuldigten die Gefahr birgt, dass grundlegende Verteidigungsrechte verkürztwerden oder verloren gehen. 51Der Einzelne sei regelmäßig der „Leidtragende des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung“. 52Nur ausnahmsweise – etwa bei der Verwirklichung des „ne bis in idem“-Grundsatzes – wirke das Prinzip zugunsten des Beschuldigten. 53

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Dass das „ gegenseitige Vertrauender Mitgliedstaaten in ihre jeweiligen Strafjustizsysteme“ eine Fiktion ist und seit einiger Zeit in diesem Zusammenhang (teilweise) von einem wachsenden Misstrauen gesprochen werden kann, belegen Entscheidungen zahlreicher mitgliedstaatlicher Gerichte, 54sowie diejenigen des EuGH 55zum Europäischen Haftbefehl. Das Recht des Europäischen Haftbefehlswird daher derzeit als „Brennglas harter Integrationskonflikte innerhalb der EU“ 56bezeichnet. So tendiert sowohl die aktuelle Rechtsprechung des EuGH 57als auch die des BVerfG 58und anderer nationaler Gerichte hier inzwischen zu einer „Abschwächung“ der gegenseitigen Anerkennung bei extremen Ausnahmefällen. Faktisch wird damit das gegenseitige Vertrauen durch einen „europäischen Ordre-public“ (EuGH) 59bzw. einen „nationalen Ordre-public“ (BVerfG) begrenzt (s. A.II.1.g.).

Auch wenn Norwegen nur ein mit der EU assoziierter Staat ist, soll hier wegen der möglichen Vorbildwirkung das aufsehenerregende Urteil des norwegischen Verwaltungsgerichts vom 27. 02. 2020 Erwähnung finden, wonach sich Norwegen aus Protest gegen die umstrittenen rechtsstaatlichen Reformen in Polen aus einem mit Mitteln des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) finanzierten Justizprogramm zurückzieht. Die politische Kontrolle über die Gerichte in Polen sei so weit fortgeschritten, dass es sich nicht mehr rechtfertigen lasse, sich an solch einer Zusammenarbeit zu beteiligen. 60

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